Незалежна експертиза, аудит, як ніщо інше дозволяє оцінити результати будь-якої діяльності. Тож, доречно розпочати розгляд питання щодо діяльності оборонного відомства у сфері формування державного оборонного замовлення з проблемних моментів, які були виявлені Головним контрольно-ревізійним управлінням України (ГоловКРУ).
У червні 2009 року ГоловКРУ було проведено державний фінансовий аудит виконання бюджетних програм, за якими проводяться основні заходи державного оборонного замовлення (ДОЗ) у МО України: “Закупівля і модернізація озброєння та військової техніки для ЗС України” та “Прикладні дослідження у сфері військової оборони держави”.
За результатами проведеної роботи було визначено низку недоліків, що негативно впливають на якість виконання цих бюджетних програм:
1. Недосконалість системи формування ДОЗ.
Наявна нормативно-правова база щодо формування основних показників ДОЗ, визначення пріоритетів у фінансуванні заходів закупівлі та модернізації ОВТ є застарілою та не забезпечує чіткого визначення повноважень, організації взаємодії, порядку роботи, контролю та звітності відповідних структурних підрозділів Міноборони та Генштабу.
2. Недоліки у забезпеченні фінансуванням.
До проблем у питаннях фінансування зазначених програм ГоловКРУ відносить недостатність обсягів і нерівномірність їх фінансування протягом року та зменшення обсягу бюджетних призначень впродовж 2009 року.
3. Непослідовність в реалізації державної політики щодо забезпечення Збройних Сил України ОВТ.
Серед факторів, що характеризують непослідовність реалізації державної політики, ГоловКРУ було визначено наступні:
державні програми щодо переозброєння ЗС України тривалий час не уточнювалися;
державними програмами визначена значна кількість напрямів розвитку, що не дає можливості сконцентрувати наявні ресурси на впровадженні конкретного заходу;
зволікання з виконанням державних програм;
наявність значної кількості науково-дослідних та дослідно-конструкторських робіт, відкритих достатньо давно (більше половини – до 2002 року).
На думку аудиторської групи, існує необхідність суттєвого підвищення ролі Генерального штабу в процесі формування та виконання ДОЗ, суть якої полягає у наступному:
командуваннями видів Збройних Сил України, Командуванням сил підтримки та службами забезпечення надаються до Генерального штабу пропозиції по формуванню ДОЗ;
в Генеральному штабі формується проект основних показників ДОЗ, затверджуються у Міністра оборони України та надаються на затвердження до Кабінету Міністрів України;
після затвердження Кабінетом Міністрів України основних показників ДОЗ Генеральним штабом формуються та надаються до тендерного комітету та конкурсної комісії Міністерства оборони України кваліфікаційні вимоги до виконавців оборонного замовлення;
тендерним комітетом та конкурсною комісією проводяться заходи з визначення виконавця ДОЗ і доведення результатів до Генерального штабу;
Генеральним штабом укладаються державні контракти (договори) з виконавцями оборонного замовлення та організовується їх виконання;
на підставі актів прийнятих робіт, затверджених Генеральним штабом, через Департамент фінансів Міністерства оборони проводиться оплата товарів, робіт та послуг.
Водночас, реалізація пропозицій ГоловКРУ потребує внесення значних змін до існуючої нормативно-правової бази з питань формування та виконання ДОЗ у Міністерстві оборони і Збройних Силах України.
Підставою для розробки вищезазначених пропозицій є наявність на цей час явних протиріч та недоліків у плануванні, формуванні та виконанні державного оборонного замовлення.
Серед них у першу чергу необхідно виділити явні протиріччя між Генеральним штабом, видами Збройних Сил та Міністерством оборони.
На сьогодні, відповідно до вимог Закону України від 03.03.99 № 464-XIV “Про державне оборонне замовлення”, функції державного замовника покладаються на міністерства, інші центральні органи виконавчої влади, а також військові формування, створені відповідно до законодавства України, уповноважені Кабінетом Міністрів України укладати державні контракти на поставку (закупівлю) продукції, виконання робіт, надання послуг.
Отже, Міністерство оборони України як центральний орган виконавчої влади та відповідно до Положення про Міністерство (Постанова КМУ від 03.08.06 № 1080) є замовником ДОЗ.
Відповідними наказами Міністра оборони України виконання функцій Міністерства оборони як замовника оборонного замовлення покладається на відповідні структурні підрозділи Міністерства оборони та Генерального штабу.
І тут виникає перше протиріччя.
Генеральному штабу як окремій юридичній особі надається право виконувати функції іншої юридичної особи (Міністерства оборони). При цьому оплата напрямків оборонного замовлення, за які відповідає Генеральний штаб, проводиться за рахунок бюджетних програм Міністерства оборони, головним розпорядником яких виступає Генеральний штаб.
Структурні підрозділи Міністерства оборони при цьому фактично усунені від планування, формування та виконання цих напрямків оборонного замовлення, хоча юридичну та фінансову відповідальність за взяті зобов’язання несе саме Міністерство оборони (як юридична особа) разом з його керівником.
До другого протиріччя можна віднести процес планування заходів, що повинні увійти до показників оборонного замовлення.
Відповідно до Положення про Генеральний штаб (Указ Президента України від 21.09.06 № 769/2006) на Генеральний штаб покладаються завдання щодо визначення потреб у забезпеченні Збройних Сил України озброєнням та військовою технікою.
Між тим, формування державних оборонних програм на довгострокову та середньострокову перспективу в частині розвитку озброєння та військової техніки покладається на структурні підрозділи Міністерства оборони; терміни виконання та обсяги фінансування програмних документів, які розробляються Генеральним штабом та Міністерством оборони між собою не узгоджені, а інколи взагалі мають різну спрямованість.
Це призводить до того, що під час формування оборонного замовлення до його показників Міністерством оборони включаються заходи, які не плануються до виконання Генеральним штабом та видами Збройних Сил, не витримується першочерговість фінансування та виконання заходів оборонного замовлення до визначених Генеральним штабом потреб.
Проект державного оборонного замовлення подається на підпис Міністру оборони України без погодження (усунення виявлених зауважень) з Генеральним штабом.
Ще одним важливим протиріччям, яке безумовно впливає на якість формування оборонного замовлення, є повне “несприйняття” доводів зацікавлених сторін під час розробки проекту показників оборонного замовлення.
Так, Міністерством оборони не враховуються пріоритети у забезпеченні Збройних Сил озброєнням та військовою технікою, які щорічно визначаються Генеральним штабом; плануються до виконання заходи, які визначені Генеральним штабом як морально застарілі та такі, що потребують припинення їх виконання.
У свою чергу Генеральним штабом не береться до уваги необхідність включення до показників оборонного замовлення заходів, за якими Міністерством оборони взяті юридичні зобов’язання щодо їх виконання.
Одночасно з вказаними протиріччями існує проблема щодо визначення рівня погодження показників державного оборонного замовлення.
Керуючись застарілою нормативною базою (наказ Міністра оборони України від 20.01.03 № 13 “Про організацію та контроль за виконанням науково-дослідних та дослідно-конструкторських робіт із створення і модернізації озброєння і військової техніки для потреб Збройних Сил України”), яка не відповідає чинному порядку взаємовідносин між структурними підрозділами Генерального штабу, Збройних Сил та Міністерства оборони України, формування показників оборонного замовлення структурними підрозділами Міністерства оборони України здійснюється за погодженням з видами Збройних Сил, минаючи погодження з Генеральним штабом.
Тим самим ігнорується той факт, що Генеральний штаб є органом військового управління видів та інших структурних підрозділів Збройних Сил України.
Шляхами розв’язання існуючих проблем можуть бути:
прискорення розробки та вдосконалення нормативно-правового та організаційного забезпечення комплексної реалізації заходів щодо озброєння;
розробка відповідних змін до чинних нормативно-правових актів щодо порядку формування державного оборонного замовлення, передбачивши його формування Генеральним штабом;
вдосконалення механізму залучення співвиконавців до виконання дослідно-конструкторських робіт;
перегляд доцільності завершення розпочатих дослідно-конструкторських робіт, які втратили актуальність.
Шинкарьов С.П., полковник, начальник відділу ДОЗ Управління визначення потреб та організації забезпечення ГШ ЗСУ
