У статті розглядається стан, проблемні питання функціонування та взаємодії між Міністерством оборони та Генеральним штабом Збройних Сил України в сучасних умовах. Це питання є настільки складним та взаємопов’язаним із загальною системою управління державою у сфері безпеки та оборони, що спроби знайти прості та швидкі способи його вирішення заздалегідь приречені на невдачу. Враховуючи це, у статті наведено фактичний матеріал, розглянуті існуючий стан та можливі напрями розв’язання головних проблем.
Історія питання в Україні
З моменту набуття незалежності в 1991 році і створення власних Збройних Сил в Україні спочатку Головний, а в подальшому Генеральний штаб формувалися як складові Міністерства оборони. При цьому, начальник Генштабу був першим заступником Міністра оборони України. На таких засадах відбувалося будівництво та розвиток упродовж понад десяти років.
Рішення про розподіл функцій між Міністерством оборони та Генеральним штабом Збройних Сил України було прийняте в 2004 році під час Оборонного огляду. Воно ґрунтувалося на завданнях, поставлених у той час Президентом України, та відповідало засадам ініційованої ним адміністративної реформи, а також проголошеному стратегічному курсу України на євроатлантичну інтеграцію.
У Стратегічному оборонному бюлетені України на період до 2015 року (СОБ) зазначається, що розмежування функцій і повноважень між Міноборони та Генштабом є невід'ємною складовою демократичного цивільного контролю над Збройними Силами України.
Згідно із СОБ головна увага в діяльності МО України (як центрального органу виконавчої влади) повинна приділятися формуванню та реалізації державної оборонної політики, а його зусилля мають зосереджуватися на розробці політики, оборонному плануванні, фінансах і забезпеченні практичної реалізації політичних рішень у зазначеній сфері.
Водночас, підпорядкований Міноборони Генеральний штаб ЗС України мав був стати головним органом, відповідальним за підтримання оперативної готовності Збройних Сил України та оперативне планування, управління та координацію оперативних питань у сфері оборони.
При цьому, за зразок для побудови системи органів військового управління, в тому числі на стратегічному рівні, була взята існуюча в більшості європейських країн-членів НАТО модель розподілу завдань і функцій між Міністерством оборони та Генеральним штабом за воєнно-політичним, адміністративним і оперативним напрямами діяльності.
Аналіз міжнародного досвіду розподілу повноважень між міністерством оборони та генеральним штабом вказує на наявність трьох моделей:
інтегроване міністерство оборони (Австрія, Велика Британія, Німеччина, Словаччина):
міноборони виконує функції цивільного міністерства та водночас діє як командна інстанція збройних сил (Німеччина);
міноборони є військово-політичною, а генштаб – військово-управлінською (Словаччина) складовими єдиної системи державного управління у сфері оборони;
керівник генштабу є заступником міністра оборони.
міноборони та генштаб – відокремлені структури (Данія, Естонія, Норвегія, Фінляндія):
міноборони виконує функції цивільного органу влади;
у структурі міноборони передбачені як цивільні, так і військові посади;
генштаб – орган військового управління.
Міноборони та генштаб – відокремлені структури, але в окремих сферах (наука та технології, управління інформацією, контрольно-інспекційні функції) їх компетенції реалізуються на засадах спільних повноважень (Канада).
У СОБ України визначено, що воєнно-політичне керівництво Міністерства оборони повинне охоплювати:
участь у реалізації державної політики з питань оборони та військового будівництва;
визначення рівня воєнної загрози національній безпеці України;
стратегічне планування розвитку Збройних Сил України;
всебічне забезпечення Збройних Сил України;
реалізація військово-технічної політики;
забезпечення розвитку військової освіти та науки;
проведення державної військової кадрової та військово-соціальної політики;
контроль над дотриманням законодавства, створення умов для демократичного цивільного контролю над Збройними Силами України.
У СОБ також визначені функції оперативного керівництва Збройними Силами України з боку Генштабу:
стратегічне планування застосування Збройних Сил та інших військових формувань;
забезпечення функціонування системи управління Збройними Силами та іншими військовими формуваннями;
доведення завдань, організація та контроль їх виконання;
визначення потреб і ресурсів, необхідних для виконання покладених завдань, та контроль їх одержання;
організація підготовки Збройних Сил;
контроль стану бойової та мобілізаційної готовності, боєздатності органів управління, військ і сил;
визначення їх потреб в особовому складі, військовому майні, ресурсах, необхідних для виконання покладених на них завдань;
організація комплектування Збройних Сил та інших військових формувань.
Чинний розподіл повноважень між Міністром оборони та Начальником Генерального штабу – Головнокомандувачем Збройних Сил України на військово-політичне, адміністративне та безпосереднє військове керівництво закріплено в Законі України “Про Збройні Сили України” у статті 8 “Керівництво Збройними Силами України” в редакції, введеної Законом України від 25.12.08 № 803-VI (таблиця 1).
Крім того, повноваження та головні функції Міноборони та Генштабу у сфері оборони та керівництва Збройними Силами знайшли нормативно-правове відбиття в Законі України “Про оборону України”, Положенні про Міністерство оборони України, затвердженому Постановою Кабінету Міністрів України від 03.08.06 № 1080 , та Положенні про Генеральний штаб Збройних Сил України, введеним у дію Указом Президента України від 21.08.06 № 769 (таблиця 2).
Таким чином, в Україні проведено заходи з розподілу повноважень між Міноборони та Генштабом, внесено відповідні зміни до нормативно-правової бази. Разом з тим, аналіз реального стану впровадження розподілу функцій в діяльність зазначених органів управління свідчить про наявність проблемних питань, що розглядаються нижче.
Переваги, що очікувалися
Відповідно до прийнятої моделі, військово-політичне та адміністративне управління Збройними Силами покладається на Міністерство оборони на чолі з цивільним Міністром оборони. Цим забезпечувався надійний демократичний цивільний контроль над військовою сферою держави. І це, своєю чергою, вважається головним плюсом у розмежуванні функцій і повноважень Міноборони та Генштабу.
Водночас, необхідно зазначити, що результати, отримані протягом п’яти років запровадження демократичного цивільного контролю над Збройними Силами, неоднозначно сприймається у військовому середовищі. Так, під час он-лайн опитування на сайті Центру воєнної політики та політики безпеки (що не претендує на репрезентативність, а є лише способом виявлення думок користувачів сайту), з питання “Чим стало для Збройних Сил запровадження в нинішньому вигляді демократичного цивільного контролю над військовою сферою в Україні?” лише трохи більше 8% надали позитивні відповіді: отримання атрибуту армії демократичної держави, усунення можливості домінування над суспільством – 4,2%; підвищення турботи суспільства за стан Збройних Сил, надання допомоги у вирішенні нагальних питань – 4,2%. Майже половина тих, хто надав відповідь, оцінили нинішній стан демократичного цивільного контролю як безвідповідальність усіх гілок державної влади за стан Збройних Сил (48,3%), а 11,9% вважають, що це призвело до порушення системи управління, плутанини в розподілі функцій між Міністерством оборони та Генеральним штабом.
Воєнно-політичне та адміністративне військове управління Збройними Силами повинні здійснюватися Міноборони через командування видів Збройних Сил (сил підтримки), що є органами адміністративного управління оперативно-стратегічного рівня. Враховуючи це, їх командувачі мали б безпосередньо підпорядковуватися Міністру оборони. На нього ж в умовах особливого періоду покладається забезпечення стратегічного розгортання ЗС України і вжиття заходів із забезпечення їх застосування (пп. 2 ст. 8, пп. 9 ст. 4 Постанови Кабінету Міністрів України “Про затвердження Положення про Міністерство оборони України” № 1080 від 3 серпня 2006 року). Водночас, серед фахівців та експертів відсутнє розуміння шляхів практичної реалізації вищезазначених норм.
У зазначеній моделі діяльність Генерального штабу повинна зосереджуватися на плануванні оборони держави та оперативному управлінні Збройними Силами України під час їх підготовки та застосування. Оперативне управління Генеральний штаб здійснює через штаби видів і Об’єднане оперативне командування.
Безумовно, зважаючи на прийняті керівництвом держави політичні рішення, такий розподіл повноважень був раціональним і дозволяв усунути дублювання окремих функцій, підвищити якість їх реалізації, оптимізувати структуру і скоротити чисельність органів військового управління, наблизивши їх до стандартів НАТО. Останнє було необхідно, з огляду на політичний курс вступу до Альянсу та ведення в майбутньому спільних операцій.
Разом з тим, слід зазначити, що зазначена модель розподілу повноважень між органами військового управління так і не була повністю реалізована.
Тож, можна зробити висновок, що з переваг цієї моделі керівництва Збройними Силами вдалося досягти часткового запровадження демократичного цивільного контролю, який, проте, потребує подальшого вдосконалення. Результати впровадження інших складових моделі управління викликають низку запитань і вимагають ґрунтовного фахового розгляду.
Водночас, отриманий досвід дозволяє проаналізувати проблемні питання, з якими зіткнулося керівництво Міноборони та Генштабу на цьому шляху.
Проблемні питання сьогодення
Сьогодні можна констатувати, що затверджені в СОБ України та деталізовані в Державній програмі розвитку Збройних Сил України на 2006-2011 роки реалізація цієї моделі з різних причин провалена.
Замість розподілу повноважень між Міноборони і Генштабом та усунення дублювання їх функцій фактично відбулося формування двох де в чому подібних за набором функцій органів військового управління стратегічного рівня.
Водночас, експертами неодноразово зверталась увага на одну важливу їх відмінність. Це – асиметричність відповідальності між цими органами управління: на оцінку результатів діяльності окремих структур Міноборони безпосередньо не впливає стан виконання завдань із забезпечення ЗС, в той час як Генштаб несе повну відповідальність за стан боєготовності та підготовки військ (сил), незалежно від наявності ресурсів, не маючи при цьому ні впливу на їх постачання, ні можливості контролювати цей процес.
Сьогодні функції адміністративного та безпосереднього військового управління здійснюються як Міністерством оборони, так і Генеральним штабом. Існує певна, не завжди здорова, конкуренція в цих питаннях, яка ускладнює прийняття виважених рішень, зокрема з визначення пріоритетів і фінансування заходів оновлення озброєнь і військової техніки, розвитку систем автоматизації управлінських процесів, реалізації гуманітарної і кадрової політики (військової освіти) у Збройних Силах, участі в міжнародному військовому співробітництві.
На думку фахівців Головдержслужби, як відносно незалежних експертів, головною проблемою є зосередження надмірної уваги Міноборони на тактичних питаннях керівництва життєдіяльністю військ (сил). У безпосередньому підпорядкуванні Міністерства оборони перебуває велика кількість військових частин, військових начальних закладів, установ і організацій Збройних Сил. Їх загальна чисельність перевищує чисельність окремих видів Збройних Сил.
На керівництво цими частинами витрачається багато сил і часу. При цьому, департаментами Міноборони не надається належної уваги питанням участі у формуванні та реалізації політики держави у Збройних Силах.
З іншого боку, Генштаб, зважаючи на покладену на нього відповідальність за стан Збройних Сил та їх підготовку до виконання завдань за призначенням, в умовах економічної кризи та недостатньої підтримки з боку Міноборони в питаннях забезпечення потреб у матеріальних і фінансових ресурсах, змушений перебирати на себе дедалі більше адміністративних функцій. Це, своєю чергою, відволікає його фахівців від виконання головної функції – планування оборони держави та управління Збройними Силами під час їх застосування.
Певний дисбаланс у структуру системи управління вносить і норма, за якою Начальник Генерального штабу, у разі призначення цивільного Міністра оборони, є Головнокомандувачем Збройних Сил України. За такої ситуації сфери повноважень і відповідальності обох цих посадових осіб щодо керівництва Збройними Силами перетинаються.
При цьому, ефективність функціонування системи управління Збройними Силами України починає залежати не від нормативно закріпленого розподілу обов’язків, а від особистісних якостей керівників та їх здатності співпрацювати разом. Темою даної статті не є спроба проведення аналізу взаємовідносин між конкретними посадовими особами, наведемо лише дані щодо керівників Міноборони та Генштабу за період з 1996 року (Таблиця 3).
Водночас умовами забезпечення ефективності системи керівництва Збройними Силами є позбавлення її цієї особистісної залежності та запровадження чіткої і прозорої нормативної бази щодо розподілу повноважень і відповідальності. Для цього має бути максимально усунутий вплив людського фактора на функціонування системи в цілому. Звичайно, позбавити взагалі залежності процесу управління від взаємовідносин посадових осіб не здатні жодні нормативні акти. Тому увагу слід зосередити на усуненні домінуючого негативного впливу цих взаємовідносин на кінцеві результати діяльності.
Нормативно недостатньо унормованою залишається доля командувань видів (сил підтримки) та оперативних командувань. Статус і місце в системі органів військового управління, визначені для них у СОБ і Державній програмі розвитку Збройних Сил, залишилися незмінними з часу затвердження цих документів і не відповідають існуючому стану справ.
Як наслідок, органи військового управління, в тому числі Міноборони та Генштаб, через незавершеність їх реформування, сьогодні неповною мірою відповідають як завданням управління Збройними Силами ні в умовах приєднання України до колективної системи безпеки, ні в умовах захисту суверенітету та територіальної цілісності України власними силами. Це вимагає пошуку нестандартних шляхів виправлення існуючого стану.
Можливі шляхи, що лежать на поверхні
Перш за все, подальший розвиток Міністерства оборони та Генерального штабу Збройних Сил України необхідно розглядати обов’язково в рамках розвитку як органів державної влади загалом, так і органів військового управління Збройних Сил України зокрема.
На думку експертів у галузі оборонного менеджменту, питання розподілу функцій між цивільним і військовим керівництвом та їх підлеглими, мають першорядне значення, якщо менеджмент розглядається як організаційний підсилювач, а не заміна добре налагоджених процедур управління військами. При цьому менеджмент повинен бути головною відповідальністю цивільних лідерів, тоді як військові командири зберігатимуть свої функції і не перетворюватимуться на менеджерів. Разом з тим, існують розмиті межі між ролями цивільних і військових з питань оборонного менеджменту, особливо на стратегічному рівні.
В українських реаліях треба пам’ятати, що Міністерство оборони — це центральний орган виконавчої влади, який забезпечує проведення в життя державної політики у сфері оборони.
Генеральний штаб Збройних Сил України є головним військовим органом з планування оборони держави, управління застосуванням Збройних Сил, координації і контролю виконання завдань у сфері оборони залученими до цього органами виконавчої влади, органами місцевого самоврядування, військовими формуваннями, утвореними відповідно до законів України, та правоохоронними органами в межах, визначених законами України і нормативно-правовими актами Президента, Верховної Ради та Кабінету Міністрів України. В особливий період Генеральний штаб є робочим органом Ставки Верховного Головнокомандувача.
По-друге, ефективний розподіл повноважень та оптимізація структури Міноборони та Генштабу неможливі без чіткого визначення на державному рівні стратегічного курсу держави. Військові професіонали особливо гостро відчувають суперечності між проголошенням позаблокового статусу та курсом держави на євроатлантичну інтеграцію. Для військових перше означає нарощування боєздатності Збройних Сил, набуття ними спроможностей самостійно, без сторонньої допомоги, здійснювати оборону національної території, а також створення відповідної системи органів військового управління. Що стосується євроатлантичної інтеграції, то це передбачає приведення національної системи органів військового управління до стандартів європейських країн з метою набуття спроможностей до ведення в майбутньому спільних операцій, в тому числі із захисту суверенітету та територіальної цілісності України.
Слід також зазначити, що будь-які зміни у структурі органів управління неможливі без відповідних змін у матеріальній основі системи управління – системах зв’язку та автоматизованого управління військами (силами), пунктів управління. Розпочавши реформування Міністерства оборони та Генерального штабу, інших органів військового управління, передбачалося одночасно завершити розгортання Єдиної автоматизованої системи управління Збройних Сил України, впровадження сучасних цифрових технологій і засобів зв’язку. Невиконання цих заходів сьогодні є однією з причин незавершеності реформування системи органів військового управління, в тому числі й Міноборони та Генштабу.
Зважаючи на зазначене, існує декілька шляхів подальшого розвитку Міністерства оборони та Генерального штабу, які принципово можна об’єднати в три головні варіанти.
Перший варіант передбачає посилення ролі Міноборони, із зосередженням його діяльності на участі у формуванні та реалізації державної політики у сфері оборони та адміністративному (безпосередньому) керівництві Збройними Силами в мирний час і всебічним забезпеченням їх підготовки до застосування. При цьому повна відповідальність за стан справ у Збройних Силах покладається на Міністра оборони. Йому безпосередньо підпорядковуються командувачі видів Збройних Сил. Командування видів безпосередньо реалізують політику розвитку видів Збройних Сил, готують частини та підрозділи до застосування у складі міжвидових угруповань військ (сил).
Повноваження та відповідальність Генерального штабу за цього варіанту звужується до стратегічного планування застосування та розвитку Збройних Сил, інших військових формувань, оперативного управління ними під час підготовки та застосування. До управлінської вертикалі оперативного управління Збройними Силами належать Об’єднане оперативне командування, штаби видів Збройних Сил та оперативних командувань. Крім того, на Генеральний штаб покладаються визначення потреб Збройних Сил, функції контролю їх задоволення центральними органами виконавчої влади, в тому числі й Міноборони.
Другий варіант передбачає посилення ролі Генерального штабу, з покладанням на нього в повному обсязі функцій адміністративного (безпосереднього) та оперативного керівництва Збройними Силами. Для цього в Генштабі необхідно створити потужні структурні підрозділи з матеріально-технічного забезпечення, за рахунок, насамперед, відповідних департаментів Міноборони. Генеральному штабу мають бути перепідпорядковані майже всі військові частини, військові навчальні заклади, установи та організації Збройних Сил, підпорядковані на сьогодні Міноборони. Відповідні повноваження керівництва гуманітарною та соціальною сферою, кадровою роботою, також мають бути передані від департаментів Міноборони до Генштабу.
Міністерство оборони за цього варіанту відповідатиме винятково за участь у формуванні державної політики оборони та військового будівництва, координацію цієї діяльності в інших органах виконавчої влади та забезпечення Збройних Сил України.
Третій варіант – перехід до інтегрованих Міноборони та Генштабу. При цьому варіанті полегшується інтеграція окремих структур Міністерства оборони та Генерального штабу, зосередження їх зусиль на виконанні завдань як оборонного відомства, так і органа управління Збройними Силами. За такої системи Начальник Генерального штабу одночасно обіймає посаду першого заступника Міністра оборони.
Випереджаючи можливі зауваження, хотілося б зазначити, що цей варіант може здатись поверненням до системи керівництва, що існувала у Збройних Силах України до 2004 року. Але це не зовсім так. Порівняння доцільно робити не із системою управління Збройними Силами десятирічної давнини, а з аналогічними системами в демократичних країнах, де така інтеграція впроваджується. Увагу слід зосередити на використанні переваг такої системи, підтримані високих стандартів демократичного цивільного контролю над воєнною організацією.
Зрозуміло, що розвиток у державі нормативно-правової бази з питань керівництва ЗС протягом останніх років відбувався, так би мовити, у напрямі протилежному запровадженню такої системи управління, створення якої має тепер багато законодавчих перепон. Але такий стан не може бути підставою для відмови від розгляду цього варіанту.
Слід зазначити, що сьогодні нове керівництво Міністерства оборони в умовах фінансово-економічної кризи здійснює пошук шляхів скорочення персоналу. Це завдання поставлене керівництвом держави (скорочення органів державної влади на 20%). Водночас, під час розв’язання цієї проблеми необхідно враховувати й такий фактор, як обсяг завдань у військовій сфері та їх розподіл між Міноборони та Генштабом.
Очевидною в цих умовах може стати спокуса, за відсутності чіткого розмежування функцій за окремими напрямами діяльності (забезпечення потреб Збройних Сил, військово-технічна діяльність тощо), провести перерозподіл певних завдань між Міноборони та Генштабом не за функціональним принципом, а виходячи винятково з вимог поточної ситуації.
Водночас необхідно враховувати, що чинний розподіл функцій передбачає функціонування Генштабу як самостійної структури на чолі з Головнокомандувачем Збройних Сил. Саме для цього і створювалися відповідні структури Генштабу – від Головного фінансово-економічного управління до прес-служби. Спроба позбавитися сьогодні цих притаманних окремій структурі підрозділів може призвести до обмеження можливостей Головнокомандувача виконувати в повному обсязі функції з безпосереднього військового керівництва Збройними Силами.
Крім того, існує ціла низка нормативно чітко не визначених спільних повноважень Міноборони та Генштабу, до яких, зокрема, можна віднести:
· стратегічне планування;
· мобілізаційні заходи та підготовку військового резерву;
· розробку нових видів озброєнь і військової техніки;
· всебічне забезпечення Збройних Сил;
· розвиток військової освіти та науки;
· міжнародне співробітництво та миротворчу діяльність;
· вирішення питань гуманітарної політики та соціального захисту;
· управління військовим майном.
На всебічному забезпеченні Збройних Сил слід зупинитися окремо. Це питання, можливо, більше за інші вимагає пошуку компромісу між поглядами Міноборони та Генштабу. У чиновників Міноборони переважає на сьогодні підхід з намаганням забезпечити всіх і всім, тримаючи цей процес під власним контролем. Доходить до парадоксальних ситуацій, коли представники департаменту Міноборони намагаються організувати силами суб’єктів підприємницької діяльності харчування військової частини, розташованої за сотні кілометрів від Києва.
У військових з цього питання, як правило, інша позиція: участь Міноборони в забезпеченні Збройних Сил має обмежуватися наданням коштів, організацією взаємодії з оборонно-промисловими та іншими підприємствами, а відповідні органи військового управління самі забезпечать підпорядковані військові частини та установи. Такий підхід виправдовується тим, що система забезпеченням Збройних Сил у воєнний час має бути налагоджена ще в мирний час, і тому перейматися цим мають саме військові.
Окреме місце посідає ще один підхід, в якому, з огляду на сучасні українські реалії, також є раціональне зерно. Для окремих осіб це питання буде привабливим доти, поки поширене таке явище як корупція – цікавить не процес забезпечення війська, а можливість “тримати в руках” грошові потоки. Організація цього процесу за європейськими стандартами, що довели свою антикорупційну ефективність, сприятиме якщо не усуненню, то значному зменшенню масштабів цього негативного явища.
Необхідно також враховувати, що забезпечення тісної співпраці між Міністерством оборони та Генеральним штабом на рівні заступників і структурних підрозділів за будь-якого варіанту є однією з головних умов раціонального розподілу повноважень між ними та оптимізації структури та чисельності цих органів.
Прийняття за основу будь-якого альтернативного варіанту потребує внесення змін до нормативно-правової бази та більш чіткого визначення сфер відповідальності, розподілу повноважень між Міноборони та Генштабом. Специфіка їх взаємовідносин не має аналогів в інших сферах державного управління та потребує не лише специфічного підходу, але, враховуючи важливість для безпеки та й самого існування держави, проведення глибокого аналізу, виваженості та державницького підходу.
