Відомості про автора:
Семенченко А.І., докторант кафедри національної безпеки Національної академії державного управління при Президентові України, кандидат технічних наук, старший науковий співробітник, 8-097-355-91-27
Постановка проблеми. Характерними рисами сучасного державного управління системою забезпечення національної безпеки (СЗНБ) залишаються суттєва невизначеність, що має об’єктивні та суб’єктивні причини, недостатня наукова обґрунтованість, насамперед, стратегічних рішень, незадовільна координація та взаємо узгодженість дій компонентів СЗНБ, відсутність чіткого розподілу повноважень органів державної влади щодо управління як СЗНБ та її компонентами, безсистемність та хаотичність більшості процесів (слабкий рівень керованість), що відбувається в цій сфері, а також неналежний зв'язок з іншими сферами життєдіяльності суспільства та держави, у тому числі з соціально-економічною сферою тощо.
Тому підвищення ефективності державного управління СЗНБ, насамперед стратегічного планування у сфері державного управління забезпеченням національної безпеки є важливою проблемою органів державної влади, актуальність якої, враховуючи, зростання негативних тенденцій в цій сфері постійно збільшується.
Метою статті є виявлення основних факторів впливу на ефективність формування та реалізації державної політики і державного управління у сфері забезпечення національної безпеки, визначення комплексу проблем що обумовлюють недостатню ефективність державного управління, дослідження суб’єкта та таких інтегрованих об’єктів управління як сектор безпеки та Воєнна організація держави, обґрунтування їх взаємозв’язку, призначення, складу та структури, а також методів управління, формування підходу до розв’язання проблем організаційно-правового забезпечення державного управління, розроблення рекомендацій органам державної влади, що в комплексі має сприяти підвищенню ефективності державної політики та державного управління у цій сфері.
Викладення основного матеріалу. Ефективність стратегічного планування, як і в цілому державного управління, в такій складній та динамічній сфері, якою є сфера забезпечення національної безпеки, залежить від багатьох факторів, насамперед таких:
системи національних цінностей, національних інтересів, національних цілей;
класифікація та перелік загроз життєво важливим інтересам особи, суспільства та держави;
обмеження, насамперед, нормативно-правового характеру на можливості щодо здійснення державного управління в цій сфері;
владні повноваження кожної з гілок влади щодо забезпечення національної безпеки;
узгодженість позицій основних акторів формування та реалізації державної політики забезпечення національної безпеки;
наявність стратегічного мислення у вищого керівництва держави та політичної волі щодо його практичного втілення;
склад, структура, завдання та функції системи забезпечення національної безпеки (СЗНБ), її окремих компонентів та їх взаємо зв’язки;
інформаційне-аналітичне, науково - методичне, організаційно-технічне, ресурсне та нормативно-правове забезпечення діяльності СЗНБ тощо.
Зазначені фактори взаємозв’язані між собою, комплексно та неоднозначно впливають на ефективність стратегічного планування та державного управління СЗНБ, що ускладнює її оцінку. При цьому однією з основних причин низької ефективності стратегічного планування та державного управління СЗНБ в Україні є незадовільний стан інформаційна-аналітичного та науково – методичного забезпечення, що підтверджується, наприклад, відсутністю чітких та науково обґрунтованих систем критеріїв та показників оцінки ефективності формування та реалізації як державної політики, так і державного управління в цій сфері, відповідник методик оцінки та комплексних моделей стратегічного планування, необхідного понятійно-категорійного апарату, систем моніторингу та прогнозування розвитку процесів у цій сфері, дієвих механізмів реагування на різні загрози та кризи тощо.
Особливе місце серед вищевказаних факторів займає нормативно-правове забезпечення державного управління СЗНБ, яке уособлює в собі офіційно визнані результати формалізації державної політики та державного управління, враховує обмеження на вектор державного управління та акумулює результати розподілу повноважень основних суб’єктів цієї сфери. Серед основних проблем нормативно-правового забезпечення стратегічного планування СЗНБ, що знижують його ефективність, слід відмітити такі:
неповнота чинної системи стратегічних документів, що визначає розвиток сфери забезпечення національної безпеки (відсутність таких базових документів як закони про основи зовнішньої та внутрішньої політики, Стратегії воєнної безпеки, Концепції реформування Воєнної організації держави тощо), відсутність чіткої ієрархії документів та їхнього взаємозв’язку, суперечливість деяких з них та наявність дублювання тощо;
нечітке, неповне, нераціональне, а в деяких випадках і суперечливе визначення складу суб’єктів СЗНБ ( наприклад, серед суб’єктів СЗНБ, що наведені в ст.4 Закону України “Про основи національної безпеки України”, відсутні такі базові суб’єкти як Воєнна організація держави та сектор безпеки), їх функцій та завдань з забезпечення національної безпеки ( особливо між Президентом України та Кабінетом Міністрів України, між іншими компонентами СЗНБ);
безсистемність, необґрунтованість, неузгодженість застосування понятійна - категорійного апарату (наприклад, нечіткість та суперечність поняття Воєнної організації держави, що офіційно визначено зразу у двох законах (дублювання), її складу, структури, місії та основних завдань, взаємозв’язку з сектором безпеки; відсутність офіційного визначення сектору безпеки, його складу, структури, основних завдань, незважаючи на застосування цього поняття в Стратегії національної безпеки України та інших документах; відсутність визначення кризи (кризового стану,кризової ситуації та явища) у сфері забезпечення національної безпеки та комплексного огляду сектору безпеки тощо);
неузгодженість за формою, процедурами, термінами, змістом стратегічних документів з розвитку СЗНБ з загальнодержавною системою стратегічних документів з соціально-економічного розвитку, а також між собою (наприклад, суперечність закону “Про основи оборонного планування” таким законам як “Про державні цільові програми ” та “Про Державне прогнозування та розробку програм економічного і соціального розвитку”);
відсутність законодавчо визначеної системи та механізмів управління СЗНБ, насамперед такими її суб’єктами як Воєнна організація держави та сектор безпеки тощо.
Остання проблема вкрай важлива оскільки чинним законодавством не визначено головний суб’єкт управління ні Воєнною організацією держави (ВОД) ні сектором безпеки. Актуальність цієї проблеми обумовлена не тільки причинами забезпечення оптимальних умов розвитку зазначених організацій, початком розробки проектів Концепції та програми ВОД, трансформаційними процесами у сфері забезпечення національної безпеки, але й також фактом небезпечного протистояння їх силових компонентів, що відбувалось перед достроковими виборами до Парламенту.
Вищевказані невирішені проблеми нормативно-правового та організаційного плану, не кажучи про інші проблеми з державного управління СЗНБ, не дозволяють його ефективне здійснення.
Згідно з “класичною школою” (механістичним підходом) до оцінки ефективності державного управління [2] воно може бути ефективним тільки за умов чіткого визначення суб’єкта управління, об’єкта (об’єктів) управління, їх завдань та функцій, головної мети управління, методів та механізмів управління. Аналіз сучасного стану державного управління СЗНБ показує, що воно не відповідає ні одному з обов’язкових умов забезпечення ефективного управління:
відсутнє чітке визначення понять, призначення, завдань, функцій, складу, структури тощо основних комплексних об’єктів СЗНБ ( сектору безпеки та ВОД), а також їх взаємозв’язків;
не визначено головний суб’єкт управління цими організаціями та головна мета державного управління ними;
не визначені зворотні зв’язки, методи та механізми державного управління СЗНБ, насамперед для сектору безпеки та ВОД;
відсутні комплексні критерії та інтегровані показники оцінки ефективності державного управління СЗНБ і в цілому система моніторингу виконання прийнятих стратегічних рішень тощо.
Зазначене робить принципово не можливим здійснення ефективного управління в цій сфері навіть для найпростішого (механістичного) типу управління СЗНБ, не кажучи про його кібернетичний або сінергетичний тип [2]. Останні два виду управління притаманні відповідно адаптивним та креативним організаційним системам, що відрізняються один від одного насамперед характером зворотних зв’язків та масштабами впливу на зовнішнє середовище. Так адаптивна система управління СЗНБ має негативний зворотній зв'язок, змінює насамперед свої внутрішні параметри та/або структуру пристосовувавсь до змін, що відбуваються в зовнішньому середовищу, але діє, як правило, post factum. На відміну від адаптивних систем, креативні системи управління СЗНБ мають позитивні зворотні зв’язки і активно впливають як на внутрішнє, так і зовнішнє середовище, форматує його в інтересах системи. Вони спроможні оперативно змінювати як цілі своєї діяльності, так і свою структуру. Саме такою має бути система управління СЗНБ, ефективність якої значною мірою залежить також від виконання додаткових відносно механічного типу СЗНБ вимог:
необхідність якомога повного врахування загальних тенденцій розвитку у сфері забезпечення національної безпеки з відмовою від штучного нав’язування напряму розвитку СЗНБ;
спроможність СЗНБ формувати майбутнє, що передбачає застосування сучасних методів стратегічного планування та управління;
врахування особливостей СЗНБ, актуалізація значущості початкових умов та попередньої історії її розвитку;
визначення ефективності управлінської діяльності ні через аналіз кількості витрачених ресурсів, а шляхом дослідження якісного розподілу управлінського впливу;
визнання багатоваріантності потенційних сценаріїв розвитку СЗНБ ( принципово важливо для ефективного управління СЗНБ враховувати максимально можливу кількість таких сценаріїв та моделей), що обумовлює застосуванням методів стратегічного планування та управління ;
прискорений якісний розвиток СЗНБ визначається включенням в державне управління механізмів зворотного позитивного зв’язку.
Однією з особливостей управління у сфері забезпечення національної безпеки відносно інших сфер життєдіяльності суспільства та держави є застосування складнооргнізаційних ієрархічних систем управління з значною ступеню їх централізації з обов’язковим визначенням головного суб’єкта управління.
Щодо головного суб’єкта управління для ВОД та/або сектору безпеки, то в чинному законодавстві його просто не визначено. Це означає відсутність керованості процесами розвитку цих організацій, наявність конкуренції між окремими компонентами за ресурси та завдання і їх безсистемний та нераціональний розподіл між ними, можливості виникнення суттєвих суперечностей, у тому числі, під впливом різних політичних сил, створення небезпечної для суспільства та держави ситуації з протистояння силових структур тощо. Україна, на жаль, вже має негативний досвід відсутності такого єдиного керівництва силовими структурами та виникнення кризової ситуації з їх протистояння напередодні дострокових парламентських виборів 2007 року, коли силовий блок перетворився у серйозну загрозу для суспільства. Тому відсутність суб’єкта управління ВОД та сектором безпеки є реальною загрозою національній безпеці у воєнній сфері та сфері державної безпеки, і є не стільки економічною скільки політичною проблемою, що потребує свого негайного вирішення. Але ця загроза, як і її можливі небезпечні наслідки щодо виникнення протистояння компонентів силових структур, в загалі не передбачені чинним законодавством (вона не увійшла ні до одного офіційно визнаного переліку загроз національній безпеці). Тому до офіційного визначення головного суб’єкта управління ВОД та/або сектором безпеки загроза протистояння (конфлікту) компонентів цих організацій між собою, протиправного застосування буде зберігатись, що обумовлює необхідність відповідного корегування законодавства шляхом внесення її до відповідного переліку загроз національній безпеці.
Якщо ототожнювати ВОД тільки з силовим блоком СЗНБ, то вважається доцільною ініціатива Президента України щодо безпосереднього підпорядкування йому всього силового блоку (ВОД) з відповідним внесенням змін в Конституцію України та визначення його повноважень як Головнокомандувача ВОД. Це можна розглядати як один з варіантів точніше кроків з вирішення вищевказаної проблеми державного управління, що має сприяти підвищенню його ефективності. Цьому повинно передувати чітке визначення головної мети державного управління СЗНБ, уточнення розподілу повноважень між Президентом України, Парламентом та Урядом щодо ВОД та її окремих компонентів для різних режимів їх функціонування (мирного часу, особливого періоду, кризової ситуації тощо), формулювання понять ВОД та сектору безпеки, їх складу, структури та взаємозв’язку. Саме такий підхід до керівництва ВОД підтримується більшістю вітчизняних [3,4,8,10] та іноземних [6,7,9,12] вчених та фахівців.
При цьому залишається невирішеним питання щодо призначення, складу, структури сектору безпеки та його взаємозв’язку з ВОД, а також щодо системи управління ним, у тому числі, щодо головного суб’єкта управління. Правова невизначеність та суперечність відносно понять ВОД та сектору безпеки, що має місце в чинному законодавстві, заважає знайти раціональний варіант розв’язання цієї проблеми. Але якщо одночасно залишати в якості об’єктів держаного управління забезпеченням національної безпеки обидві організації, то проблема має вирішуватись комплексно. На погляд автора, єдиним органом, що повинен буде здійснювати керівництво сектором безпеки є Рада національної безпеки та оборони України. Але у будь –якому випадку відповідно до теорії та практики управління без чіткого визначення основних об’єктів державного управління у сфері забезпечення національної безпеки (ВОД та сектору безпеки) ефективне державне управління навіть для її механістичної моделі організації принципово не можливе.
Згідно з чинним законодавством ВОД [5] - сукупність органів державної влади, військових формувань, утворених відповідно до законів України, діяльність яких перебуває під демократичним цивільним контролем з боку суспільства і безпосередньо спрямована на захист національних інтересів України від зовнішніх та внутрішніх загроз.
Тривалий час це визначення було яскравим прикладом безсистемного підходу до формування законодавства у сфері забезпечення національної безпеки, причиною неузгодженості між собою законів “Про основи національної безпеки України” [5] та “Про демократичний цивільний контроль над Воєнною організацією та правоохоронними органами держави”. Сьогодні залишається суперечність між зазначеним визначенням ВОД та її призначенням, що сформульовано в статті 9 закону “Про основи національної безпеки України”: “Воєнна організація держави забезпечує оборону України, захист її суверенітету, територіальну цілісність та недоторканість кордонів; протидіє зовнішнім загрозам воєнного характеру.” Таке призначення ВОД з одного боку включає загальні конституційні норми, що стосуються майже всіх силових структур, а саме: захист суверенітету, територіальної цілісності та недоторканості кордонів України, а з іншого боку конкретизує та підкреслює специфіку призначення ВОД: забезпечення оборони України та протидія зовнішнім загрозам воєнного характеру. Саме ця специфіка призначення ВОД повинна бути врахована при формулюванні його поняття.
Крім того згідно з національним законодавством до складу ВОД не входять правоохоронні органи, органи місцевого самоврядування та підприємства, установи, організації оборонно-промислового та наукового комплексів, спеціальні формування, що можуть створюватись у випадку війни.
Загальною тенденцією розвитку інших військових формувань є скорочення їх чисельності, перетворення в цивільні структури (органи, служби), посилення впровадження норм демократичного цивільного контролю за їхньою діяльністю. Ця тенденція обумовлена сукупністю зовнішніх та внутрішніх факторів, найважливішими з яких є в цілому сприятлива геополітична та геостратегічна ситуація в воєнній сфері, що склалась навколо України та прогнозується на короткострокову та середньострокову перспективу, появою нових небезпечних загроз національним інтересам в “невоєнних” сферах, насамперед у внутрішньо політичній сфері забезпечення національної безпеки, вкрай обтяжливими для економіки держави умовами утримання ВОД в її теперішньому вигляді, з її дублюючими та не оптимальними між собою по чисельності, складу, структурі, функціям та завданням складовими. Тому в перспективі в Україні очікується: суттєве скорочення “інших військових формувань”; трансформація їх в цивільні організації з одночасним включенням до складу сектору безпеки; виродження сукупності військових формувань в одну (двох) компонентну структуру, але найбільш потужну та професійно підготовану до вирішення завдань забезпечення воєнної безпеки та оборони держави – Збройні Сили України (можливо й ще і Внутрішні війська).
Реалізація такого сценарію розвитку ВОД передбачає паралельне зменшення кількості, масштабів та пріоритетності непритаманних її головному призначенню завдань: боротьби з тероризмом, нелегальною міграцією, незаконною торгівлею зброєю, наркотиками, з наслідками екологічних та техногенних катастроф, з одночасним посиленням цих завдань для інших компонентів сектору безпеки, більш професійно до них підготованих та оснащених, особливо для правоохоронних, розвідувальних, контр розвідувальних органів, відповідних структур МНС тощо. Це дозволить забезпечити концентрацію зусиль ВОД саме на виконанні її основних завдань щодо забезпечення воєнної безпеки та оборони держави. З цих позицій має бути уточнено і перелік зовнішніх та внутрішніх загроз у воєнній сфері, насамперед в та Воєнній доктрині України.
Сьогодні в умовах реформ, що відбуваються в секторі безпеки та ВОД, загострилась конкуренція за функції, завдання та державні ресурси між силовими відомствами, посилилось бажання деяких з їх керівників взяти необґрунтовані, “неприродні” для організації завдання на шкоду ефективності їхнього виконання. В той же час, враховуючи суттєву уніфікованість та загальність допоміжних завдань компонентів ВОД та в цілому сектору безпеки, доцільним уявляється покладання їх на один з найбільш підготованих компонентів, що дозволить більш ефективно використовувати державні ресурси і більш якісно виконувати ці завдання. До таких уніфікованих допоміжних завдань відносяться, наприклад, господарські, кадрові, освітні, виховні, наукові, культурні тощо завдання.
Не включення до складу ВОД правоохоронних органів, на погляд автора, є коректним і обумовлено значними відмінностями в їх призначенні, суттєвою специфікою форм, методів сил та засобів їхньої діяльності, спрямованими згідно з статтею 17 Конституції України, насамперед на забезпечення державної безпеки та захист державних кордонів України, а також відповідає державній політиці демократичного цивільного контролю над ВОД та правоохоронними органами держави. Часткове або повне покладання на ВОД неспецифічних для неї функцій та завдань правоохоронних та інших органів і служб з одночасним їх включенням до її складу не відповідає демократичному розвитку країни, може призвести до її надлишкової мілітаризації та неефективного використання обмежених ресурсів.
Воєнна організація держави згідно з законодавством включає, насамперед “сукупність органів державної влади”, що є некоректним оскільки в цьому випадку компонентами ВОД є всі органи та ланки законодавчої, судової та виконавчої влади.
Перелік загроз, протидіяти яким повинна ВОД згідно з його офіційним поняттям, визначено занадто широко, без врахування специфіки цієї організації, її реальних можливостей: всі зовнішні та внутрішні загрози національним інтересам України.
Однією з важливих ознак включення тої чи іншої компоненти до складу ВОД є застосування ними саме воєнних методів управління. У мирний час це стосується насамперед тієї частини ВОД, де є військова служба, а в управлінській діяльності використовується директивна форма управління, надано право застосування зброї, воєнної та спеціальної техніки при виконанні завдань, визначених законодавством. З цього приводу інтересна думка російських фахівців. Стосовно Воєнної організації держави російськими фахівцями підкреслюється [12] “В военной организации субъектом управления является Верховный Главнокомандующий, министр обороны и органы военного управления, а объектом управления в мирное время является основная часть военной организации государства. При введении военного положения или в военное время объектом управления становится вся военная организация и другие сферы деятельности в области обороны, где применяются военные методы управления. В мирное время это в полной мере относится к той части военной организации государства, где есть военная служба, а в управленческой деятельности органов военного управления применима директивная форма управления, предоставлено право применения вооружения, военной и специальной техники при выполнении задач, определенных федеральным законодательством”.
У зв’язку з цим в вказується на специфічні відносно державного управління властивості воєнних методів управління: наявність в військових формуваннях ВОД військової служби, озброєння, воєнної і спеціальної техніки та надання права їх застосування при виконанні завдань, визначених законодавством. Ці методи управління мають державно - власний характер, де переваги знаходяться на боці суб’єктів управління, а керовані об’єкти (компоненти ВОД) сприймають їх рішення, дії та трансформують в процеси власного функціонування.
Для здійснення управління воєнними методами в ВОД має створюватись система органів воєнного управління на чолі з Головнокомандувачем ВОД. В Україні така система управління є незавершеною (можна казати тільки про наявність окремих її фрагментів), не визначена вона в існуючому офіційному понятті ВОД як її складова, а посада Головнокомандувача ВОД в загалі не передбачена чинним законодавством. Такий стан робить не можливим: ефективне комплексне застосування сил та засобів оборони та безпеки держави; об’єднання під єдиним командуванням зусилля різна видових та різна відомчих сил та засобів; створення міжвідомчих уніфікованих систем технічного, тилового забезпечення, комплектування, підготовки кадрів та військової освіти; застосування сучасних методів програмно - цільового планування та управління розвитком ВОД і її окремих складових тощо.
Склад, структура та пріоритетні напрями діяльності ВОД залежать від стану в якому знаходиться держава – в умовах мирного часу, надзвичайного (воєнного) стану або особливого періоду (воєнний час), рівня розвитку суспільства, соціально-економічної та науково-технічної бази, розвитку засобів збройної боротьби, умов внутрішньо та зовнішньо політичної обстановки.
Сектор безпеки, призначений для забезпечення національної безпеки та оборони, як правило, об’єднує (інтегрує) питання політичної, економічної, інформаційної, екологічної, воєнної тощо сфер безпеки, вирішення яких забезпечується воєнними і невоєнними методами, і де воєнна безпека та воєнні методи, як правило, не є домінуючими. В структурі “сектору безпеки” виділяють силовий блок для якого в європейських та євроатлантичних структурах безпеки часто використовують інтегруюче поняття “сектор безпеки та оборони” і яке застосовується в різних документах і назвах таких підрозділів цих організацій.
У “вузькому” розумінні сектор безпеки може ототожнюватись з силовим блоком, а у “широкому” - крім силового блоку до складу “сектору безпеки” можуть також входити оборонно - промисловий та науковий комплекси, сукупність органів державної влади та місцевого самоврядування, що відповідають за формування та реалізацію зовнішньої та внутрішньої політики, екологічну та інформаційну безпеку тощо.
В свою чергу силовий блок може ототожнюватись з ВОД, що має місце, наприклад, в Росії та Білорусії, та об’єднувати всі силові компоненти без врахування їхньої специфіки та суттєвих відмінностей щодо основного призначення, форм та методів застосування їх сил та засобів тощо. Така модель сектору безпеки та його силового блоку передбачає включення до його складу всіх військ, військових формувань та органів управління ними, правоохоронних, розвідувальних та контр розвідувальних органів тощо і фактично є варіантом, коли сектор безпеки є ідентичним ВОД. Іноді до його складу додатково включають також оборонно - промисловий та науковий комплекси. При цьому відбувається суттєве розширення спектру завдань ВОД, значна частина з яких не відносяться безпосередньо до сфери забезпечення воєнної безпеки і тому заважає концентрації зусиль та суперечить основному призначенню ВОД, а саме: забезпечити воєнну безпеку воєнними методами від зовнішніх загроз воєнного характеру. Крім того така модель силового блоку веде до надмірної мілітаризації в цілому сектору безпеки, ускладнює управління ним та його складовими, які суттєво відрізняються за методами, формами, завданнями тощо між собою. Негативними наслідками застосування такого підходу до сектору безпеки та ВОД може бути зменшення ефективності державної політики та державного управління в цій сфері.
В структурі силового блоку “сектору безпеки” можуть виділяти окремо “сектор оборони”, що призначений для забезпечення воєнної безпеки, та “сектор державної безпеки”, що має забезпечити безпеку в деяких “невоєнних” сферах безпеки (державній, екологічній безпеці, безпеки державних кордонів тощо) невоєнними методами. Безумовно такий розподіл є умовним і, як правило, і “сектор оборони” має відповідні завдання щодо забезпечення національних інтересів в “невоєнній сфері”, як і “сектор державної безпеки” при відсічі збройної агресії (ліквідації збройного конфлікту), повинен приймати участь у забезпеченні оборони держави.
Виділення в силовому блоці “сектору державної безпеки” та “сектору оборони” відповідає Конституції України та чинному законодавству, згідно з яким в ньому відокремлені правоохоронні органи від Воєнної організація держави, дозволяє краще узгодити між собою за призначенням, завданнями, методами застосування сил та засобів компоненти цих секторів, значною мірою їх уніфікувати та стандартизувати.
Тому, на погляд автора, більш прийнятним для України є варіант сектору безпеки та його силового блоку, в якому виділяють дві окремі складові “сектор державної безпеки” та ВОД (“сектор оборони”), кожна з яких об’єднує більш менш подібні за своїм призначенням, методами та засобами, загрозами та сферою застосування компоненти.
В контексті завдань, що визначені сектору безпеки в Стратегії національної безпеки України [5], він має включати Збройні Сили, інші військові формування, правоохоронні (правоохоронні з спеціальним статусом), розвідувальні та контрозвідувальні органи держави, тобто тільки силові компоненти. Реформування сектору безпеки та його окремих складових при цьому спрямовано на забезпечення: “їхньої готовності до виконання завдань оборони держави, підвищення ефективності діяльності із захисту прав і свобод людини і громадянина, забезпечення національної безпеки, боротьби із корупцією та злочинністю в її організованих формах”. Таке призначення сектору безпеки має низку суттєвих недоліків: завдання сектору безпеки сформульовані не системно, без врахування рівня їхнього загальності, пріоритетності та специфіки сектору; деякі з них мають декларативний характер, не є головними для цього сектору і їх виконання не може бути в повному обсязі забезпечено виходячи із складу та структури сектору безпеки; не розкрито його зв'язок з ВОД; сектор безпеки, що виродився за своїм складом тільки до силового блоку не є спроможним забезпечити національну безпеку в усіх її визначальних сферах. Також не ясно за якою системою критеріїв формувався склад та згідно яких пріоритетів формулювались завдання сектору безпеки.
Щодо головної мети державного управління СЗНБ, то в якості її може бути визначено прийнятний рівень забезпечення національної безпеки, обґрунтування рівня якого є вкрай важливою та складною проблемою. Ефективне або неефективне державне управління розглядається крізь призму досягнення або навпаки СЗНБ цього рівня.
Методи управління. Розробка та впровадження сучасних методів стратегічного планування в державне управління, включення в їх структуру комплексу спеціальних процедур та режимів адаптації до специфічних умов функціонування СЗНБ, організація зворотних зв’язків та керованості процесами стратегічного моніторингу та аналізу є одними з пріоритетних напрямів реалізації базового принципу планування – “гнучкості” стратегічних рішень.
В той же час практика розробки стратегічних документів показує про порушення базових принципів стратегічного планування та управління, насамперед принципу “гнучкості”. В механізмах формування та реалізації зазначених документів тільки частково впроваджено елементи стратегічного планування та управління, в них майже відсутні процедури корегування, не визначені умови застосування та переключення на антикризові (“надзвичайні”) та “раціональні” режими стратегічного управління, не передбачені заходи структурної та параметричної адаптації, не враховується багатоваріантність розвитку СЗНБ тощо.
Тому підсумовуючи, автором пропонуються такі рекомендації органам державної влади, спрямованими на підвищення ефективності державного управління СЗНБ, насамперед за рахунок удосконалення його наукового, інформаційного та нормативно-правового забезпечення:
1. сформулювати згідно з сучасними поглядами теорії національної безпеки її базові поняття, насамперед щодо Стратегії національної безпеки України, Стратегії воєнної безпеки, Концепції розвитку Воєнної організації держави, Воєнної організації держави та сектору безпеки, Огляду сектору безпеки та Оборонного огляду, Стратегічного планування у сфері забезпечення національної безпеки, паспорта загроз, криза (кризовий стан, кризові явище), комплексний механізм антикризового стратегічного управління тощо та забезпечити їхнє офіційне визнання;
2. узгодити між собою чинні нормативно-правові акти щодо застосування категорійно-понятійного апарату теорії національної безпеки, насамперед такі, що є суперечливими;
3. розробити структуру та встановити ієрархію системи документів, що визначають розвиток СЗНБ, визначити механізми їхнього формування, впровадження та корегування, узгоджені з загальнодержавними механізмами інших сфер життєдіяльності суспільства та держави;
4. завершити формування системи нормативно-правових актів у сфері національної безпеки, вилучити з її складу документи, що не підтвердили свою дієздатність та ефективність;
5. уточнити склад та зміст чинної нормативно-правової бази, визначити пріоритетні напрями її удосконалення;
6. розробити стандарти з питань категорійно-понятійного апарату сфери забезпечення національної безпеки;
7. забезпечити гармонізацію розвитку категорійно-понятійного апарату сфери забезпечення національної безпеки в Україні з загальносвітовими, насамперед європейськими та євроатлантичними тенденціями тощо;
8. систематизувати сукупність стратегічних документів, що визначають розвиток сектору безпеки, насамперед встановити їх ієрархію, сферу застосування, послідовність розробки, у тому числі таких як Концепція та програма розвитку Воєнної організації держави, Стратегія воєнної безпеки, Стратегічний оборонний бюлетень тощо;
9. забезпечити наукову підтримку, відкритість, участь громадських організацій при розробці нових та удосконаленні чинних стратегічних документів у сфері національної безпеки, насамперед Концепції розвитку Воєнної організації держави, Стратегії воєнної безпеки тощо;
10. офіційне визнання поняття сектору безпеки та уточнення поняття Воєнної організації держави з врахуванням їх зв’язку між собою;
11. внести зміни в Конституцію України щодо визначення Президента України Головнокомандувачем ВОД;
12. уточнити завдання та функції Президента України та Кабінету Міністрів України щодо здійснення управління ВОД та сектором безпеки, здійснити відповідні коригування в чинному законодавстві, насамперед в Законах України “Про Кабінет Міністрів України” та “Про основи національної безпеки України”;
13. розробити та впровадити в систему державного управління забезпеченням національної безпеки сучасні методи управління, насамперед стратегічного планування та управління, узгоджені з відповідними методами соціально –економічного розвитку України та такі, що враховують як особливості процесів у сфери національної безпеки нашої країни, так і досвід провідних країн щодо державного управління сектором безпеки (ВОД);
14. скорегувати Закон України “Про основи національної безпеки України“, включивши в перелік загроз у сфері воєнної безпеки відсутність системи державного управління ВОД та сектором безпеки.
Висновки. В доповіді визначено комплекс основних факторів впливу щодо забезпечення ефективності формування та реалізації державної політики та державного управління, насамперед стратегічного, у сфері національної безпеки, досліджено систему управління такими інтегрованими об’єктами СЗНБ як сектор безпеки та Воєнна організація держави, обґрунтовано їх взаємозв'язок, призначення, склад та структура, сформульовані відповідні поняття з урахуванням особливостей та тенденцій розвитку цих організацій в Україні, визначено комплекс проблем щодо їх управління та запропоновано підхід та розроблені рекомендації органам державної влади щодо підвищення ефективності забезпечення державного управління у сфері національної безпеки.
Список використаних джерел:
1. Актуальні проблеми реалізації політики національної безпеки України в оборонній сфері. Вип. 27. / За заг. ред. В.П.Горбуліна, академіка НАН України, д.т.н. – К.: ДП „НВЦ ” Євроатлантикінформ”, 2006. – с
2. Государственная политика и управление. Ученик. В 2 ч. Часть 1. Концепции и проблемы государственной политики и управления / Под ред.. Л.М.Сморгунова.- М.: “ Российская политическая єнциклопедия” (РОССПЄН), 2006.-384 с.
3. Богданович В.Ю. Воєнна безпека України: методологія дослідження та шляхи забезпечення / К.: „Тираж”.-2003.-322 с.
4. Богданович В.Ю.Теоретические основы анализа проблем национальной безопасности государства в военной сфере/Монографія.- К.: Основа .-2006.-296 с.
5. Закон України “Про основи національної безпеки України”/ Відомості Верховної Ради (ВВР), 2003, N 39, ст.3
6. Кокошин А.А. Стратегическое управление: Теория, исторический опыт, сравнительный анализ, задачи для России.-М.: Московский государственный институт международных отношений (Университет); “ Российская политическая єнциклопедия” (РОССПЄН), 2006.-528 с.
7. Манилов В.Л. Оптимизация военной организации государства//Военная мысль.- N 2.-1999. – с.2
8. Нечхаев С.М. Погляди на зміст та структуру Концепції розвитку Воєнної організації держави//Наука і оборона .- N 3.-2007.-С.23-27
9. Рукшин А.С. Доктринальные взгляды по вопросам применения и строительства Вооруженных Сил России// Военная мысль.-N 3.-2007.-С.22-28.
10. Ситник Г.П. Державне управління національною безпекою України: Моногр. -К.: Вид-во НАДУ, 2004.-408 с.
11. Указ Президента України ”Про Стратегію національної безпеки України” N 105/2007 від 12.02.2007 року/ Стратегічна панорама. N 1. -2007. -С.3-13.
12. Черных В.А., Арсланов Р.Ф. Основные проблемы теории военного управления и пути их решения// Военная мысль.-2007.- .- N3.-С.46-53
Семенченко А.І., докторант кафедри національної безпеки Національної академії державного управління при Президентові України, кандидат технічних наук, старший науковий співробітник, 8-097-355-91-27
Постановка проблеми. Характерними рисами сучасного державного управління системою забезпечення національної безпеки (СЗНБ) залишаються суттєва невизначеність, що має об’єктивні та суб’єктивні причини, недостатня наукова обґрунтованість, насамперед, стратегічних рішень, незадовільна координація та взаємо узгодженість дій компонентів СЗНБ, відсутність чіткого розподілу повноважень органів державної влади щодо управління як СЗНБ та її компонентами, безсистемність та хаотичність більшості процесів (слабкий рівень керованість), що відбувається в цій сфері, а також неналежний зв'язок з іншими сферами життєдіяльності суспільства та держави, у тому числі з соціально-економічною сферою тощо.
Тому підвищення ефективності державного управління СЗНБ, насамперед стратегічного планування у сфері державного управління забезпеченням національної безпеки є важливою проблемою органів державної влади, актуальність якої, враховуючи, зростання негативних тенденцій в цій сфері постійно збільшується.
Метою статті є виявлення основних факторів впливу на ефективність формування та реалізації державної політики і державного управління у сфері забезпечення національної безпеки, визначення комплексу проблем що обумовлюють недостатню ефективність державного управління, дослідження суб’єкта та таких інтегрованих об’єктів управління як сектор безпеки та Воєнна організація держави, обґрунтування їх взаємозв’язку, призначення, складу та структури, а також методів управління, формування підходу до розв’язання проблем організаційно-правового забезпечення державного управління, розроблення рекомендацій органам державної влади, що в комплексі має сприяти підвищенню ефективності державної політики та державного управління у цій сфері.
Викладення основного матеріалу. Ефективність стратегічного планування, як і в цілому державного управління, в такій складній та динамічній сфері, якою є сфера забезпечення національної безпеки, залежить від багатьох факторів, насамперед таких:
системи національних цінностей, національних інтересів, національних цілей;
класифікація та перелік загроз життєво важливим інтересам особи, суспільства та держави;
обмеження, насамперед, нормативно-правового характеру на можливості щодо здійснення державного управління в цій сфері;
владні повноваження кожної з гілок влади щодо забезпечення національної безпеки;
узгодженість позицій основних акторів формування та реалізації державної політики забезпечення національної безпеки;
наявність стратегічного мислення у вищого керівництва держави та політичної волі щодо його практичного втілення;
склад, структура, завдання та функції системи забезпечення національної безпеки (СЗНБ), її окремих компонентів та їх взаємо зв’язки;
інформаційне-аналітичне, науково - методичне, організаційно-технічне, ресурсне та нормативно-правове забезпечення діяльності СЗНБ тощо.
Зазначені фактори взаємозв’язані між собою, комплексно та неоднозначно впливають на ефективність стратегічного планування та державного управління СЗНБ, що ускладнює її оцінку. При цьому однією з основних причин низької ефективності стратегічного планування та державного управління СЗНБ в Україні є незадовільний стан інформаційна-аналітичного та науково – методичного забезпечення, що підтверджується, наприклад, відсутністю чітких та науково обґрунтованих систем критеріїв та показників оцінки ефективності формування та реалізації як державної політики, так і державного управління в цій сфері, відповідник методик оцінки та комплексних моделей стратегічного планування, необхідного понятійно-категорійного апарату, систем моніторингу та прогнозування розвитку процесів у цій сфері, дієвих механізмів реагування на різні загрози та кризи тощо.
Особливе місце серед вищевказаних факторів займає нормативно-правове забезпечення державного управління СЗНБ, яке уособлює в собі офіційно визнані результати формалізації державної політики та державного управління, враховує обмеження на вектор державного управління та акумулює результати розподілу повноважень основних суб’єктів цієї сфери. Серед основних проблем нормативно-правового забезпечення стратегічного планування СЗНБ, що знижують його ефективність, слід відмітити такі:
неповнота чинної системи стратегічних документів, що визначає розвиток сфери забезпечення національної безпеки (відсутність таких базових документів як закони про основи зовнішньої та внутрішньої політики, Стратегії воєнної безпеки, Концепції реформування Воєнної організації держави тощо), відсутність чіткої ієрархії документів та їхнього взаємозв’язку, суперечливість деяких з них та наявність дублювання тощо;
нечітке, неповне, нераціональне, а в деяких випадках і суперечливе визначення складу суб’єктів СЗНБ ( наприклад, серед суб’єктів СЗНБ, що наведені в ст.4 Закону України “Про основи національної безпеки України”, відсутні такі базові суб’єкти як Воєнна організація держави та сектор безпеки), їх функцій та завдань з забезпечення національної безпеки ( особливо між Президентом України та Кабінетом Міністрів України, між іншими компонентами СЗНБ);
безсистемність, необґрунтованість, неузгодженість застосування понятійна - категорійного апарату (наприклад, нечіткість та суперечність поняття Воєнної організації держави, що офіційно визначено зразу у двох законах (дублювання), її складу, структури, місії та основних завдань, взаємозв’язку з сектором безпеки; відсутність офіційного визначення сектору безпеки, його складу, структури, основних завдань, незважаючи на застосування цього поняття в Стратегії національної безпеки України та інших документах; відсутність визначення кризи (кризового стану,кризової ситуації та явища) у сфері забезпечення національної безпеки та комплексного огляду сектору безпеки тощо);
неузгодженість за формою, процедурами, термінами, змістом стратегічних документів з розвитку СЗНБ з загальнодержавною системою стратегічних документів з соціально-економічного розвитку, а також між собою (наприклад, суперечність закону “Про основи оборонного планування” таким законам як “Про державні цільові програми ” та “Про Державне прогнозування та розробку програм економічного і соціального розвитку”);
відсутність законодавчо визначеної системи та механізмів управління СЗНБ, насамперед такими її суб’єктами як Воєнна організація держави та сектор безпеки тощо.
Остання проблема вкрай важлива оскільки чинним законодавством не визначено головний суб’єкт управління ні Воєнною організацією держави (ВОД) ні сектором безпеки. Актуальність цієї проблеми обумовлена не тільки причинами забезпечення оптимальних умов розвитку зазначених організацій, початком розробки проектів Концепції та програми ВОД, трансформаційними процесами у сфері забезпечення національної безпеки, але й також фактом небезпечного протистояння їх силових компонентів, що відбувалось перед достроковими виборами до Парламенту.
Вищевказані невирішені проблеми нормативно-правового та організаційного плану, не кажучи про інші проблеми з державного управління СЗНБ, не дозволяють його ефективне здійснення.
Згідно з “класичною школою” (механістичним підходом) до оцінки ефективності державного управління [2] воно може бути ефективним тільки за умов чіткого визначення суб’єкта управління, об’єкта (об’єктів) управління, їх завдань та функцій, головної мети управління, методів та механізмів управління. Аналіз сучасного стану державного управління СЗНБ показує, що воно не відповідає ні одному з обов’язкових умов забезпечення ефективного управління:
відсутнє чітке визначення понять, призначення, завдань, функцій, складу, структури тощо основних комплексних об’єктів СЗНБ ( сектору безпеки та ВОД), а також їх взаємозв’язків;
не визначено головний суб’єкт управління цими організаціями та головна мета державного управління ними;
не визначені зворотні зв’язки, методи та механізми державного управління СЗНБ, насамперед для сектору безпеки та ВОД;
відсутні комплексні критерії та інтегровані показники оцінки ефективності державного управління СЗНБ і в цілому система моніторингу виконання прийнятих стратегічних рішень тощо.
Зазначене робить принципово не можливим здійснення ефективного управління в цій сфері навіть для найпростішого (механістичного) типу управління СЗНБ, не кажучи про його кібернетичний або сінергетичний тип [2]. Останні два виду управління притаманні відповідно адаптивним та креативним організаційним системам, що відрізняються один від одного насамперед характером зворотних зв’язків та масштабами впливу на зовнішнє середовище. Так адаптивна система управління СЗНБ має негативний зворотній зв'язок, змінює насамперед свої внутрішні параметри та/або структуру пристосовувавсь до змін, що відбуваються в зовнішньому середовищу, але діє, як правило, post factum. На відміну від адаптивних систем, креативні системи управління СЗНБ мають позитивні зворотні зв’язки і активно впливають як на внутрішнє, так і зовнішнє середовище, форматує його в інтересах системи. Вони спроможні оперативно змінювати як цілі своєї діяльності, так і свою структуру. Саме такою має бути система управління СЗНБ, ефективність якої значною мірою залежить також від виконання додаткових відносно механічного типу СЗНБ вимог:
необхідність якомога повного врахування загальних тенденцій розвитку у сфері забезпечення національної безпеки з відмовою від штучного нав’язування напряму розвитку СЗНБ;
спроможність СЗНБ формувати майбутнє, що передбачає застосування сучасних методів стратегічного планування та управління;
врахування особливостей СЗНБ, актуалізація значущості початкових умов та попередньої історії її розвитку;
визначення ефективності управлінської діяльності ні через аналіз кількості витрачених ресурсів, а шляхом дослідження якісного розподілу управлінського впливу;
визнання багатоваріантності потенційних сценаріїв розвитку СЗНБ ( принципово важливо для ефективного управління СЗНБ враховувати максимально можливу кількість таких сценаріїв та моделей), що обумовлює застосуванням методів стратегічного планування та управління ;
прискорений якісний розвиток СЗНБ визначається включенням в державне управління механізмів зворотного позитивного зв’язку.
Однією з особливостей управління у сфері забезпечення національної безпеки відносно інших сфер життєдіяльності суспільства та держави є застосування складнооргнізаційних ієрархічних систем управління з значною ступеню їх централізації з обов’язковим визначенням головного суб’єкта управління.
Щодо головного суб’єкта управління для ВОД та/або сектору безпеки, то в чинному законодавстві його просто не визначено. Це означає відсутність керованості процесами розвитку цих організацій, наявність конкуренції між окремими компонентами за ресурси та завдання і їх безсистемний та нераціональний розподіл між ними, можливості виникнення суттєвих суперечностей, у тому числі, під впливом різних політичних сил, створення небезпечної для суспільства та держави ситуації з протистояння силових структур тощо. Україна, на жаль, вже має негативний досвід відсутності такого єдиного керівництва силовими структурами та виникнення кризової ситуації з їх протистояння напередодні дострокових парламентських виборів 2007 року, коли силовий блок перетворився у серйозну загрозу для суспільства. Тому відсутність суб’єкта управління ВОД та сектором безпеки є реальною загрозою національній безпеці у воєнній сфері та сфері державної безпеки, і є не стільки економічною скільки політичною проблемою, що потребує свого негайного вирішення. Але ця загроза, як і її можливі небезпечні наслідки щодо виникнення протистояння компонентів силових структур, в загалі не передбачені чинним законодавством (вона не увійшла ні до одного офіційно визнаного переліку загроз національній безпеці). Тому до офіційного визначення головного суб’єкта управління ВОД та/або сектором безпеки загроза протистояння (конфлікту) компонентів цих організацій між собою, протиправного застосування буде зберігатись, що обумовлює необхідність відповідного корегування законодавства шляхом внесення її до відповідного переліку загроз національній безпеці.
Якщо ототожнювати ВОД тільки з силовим блоком СЗНБ, то вважається доцільною ініціатива Президента України щодо безпосереднього підпорядкування йому всього силового блоку (ВОД) з відповідним внесенням змін в Конституцію України та визначення його повноважень як Головнокомандувача ВОД. Це можна розглядати як один з варіантів точніше кроків з вирішення вищевказаної проблеми державного управління, що має сприяти підвищенню його ефективності. Цьому повинно передувати чітке визначення головної мети державного управління СЗНБ, уточнення розподілу повноважень між Президентом України, Парламентом та Урядом щодо ВОД та її окремих компонентів для різних режимів їх функціонування (мирного часу, особливого періоду, кризової ситуації тощо), формулювання понять ВОД та сектору безпеки, їх складу, структури та взаємозв’язку. Саме такий підхід до керівництва ВОД підтримується більшістю вітчизняних [3,4,8,10] та іноземних [6,7,9,12] вчених та фахівців.
При цьому залишається невирішеним питання щодо призначення, складу, структури сектору безпеки та його взаємозв’язку з ВОД, а також щодо системи управління ним, у тому числі, щодо головного суб’єкта управління. Правова невизначеність та суперечність відносно понять ВОД та сектору безпеки, що має місце в чинному законодавстві, заважає знайти раціональний варіант розв’язання цієї проблеми. Але якщо одночасно залишати в якості об’єктів держаного управління забезпеченням національної безпеки обидві організації, то проблема має вирішуватись комплексно. На погляд автора, єдиним органом, що повинен буде здійснювати керівництво сектором безпеки є Рада національної безпеки та оборони України. Але у будь –якому випадку відповідно до теорії та практики управління без чіткого визначення основних об’єктів державного управління у сфері забезпечення національної безпеки (ВОД та сектору безпеки) ефективне державне управління навіть для її механістичної моделі організації принципово не можливе.
Згідно з чинним законодавством ВОД [5] - сукупність органів державної влади, військових формувань, утворених відповідно до законів України, діяльність яких перебуває під демократичним цивільним контролем з боку суспільства і безпосередньо спрямована на захист національних інтересів України від зовнішніх та внутрішніх загроз.
Тривалий час це визначення було яскравим прикладом безсистемного підходу до формування законодавства у сфері забезпечення національної безпеки, причиною неузгодженості між собою законів “Про основи національної безпеки України” [5] та “Про демократичний цивільний контроль над Воєнною організацією та правоохоронними органами держави”. Сьогодні залишається суперечність між зазначеним визначенням ВОД та її призначенням, що сформульовано в статті 9 закону “Про основи національної безпеки України”: “Воєнна організація держави забезпечує оборону України, захист її суверенітету, територіальну цілісність та недоторканість кордонів; протидіє зовнішнім загрозам воєнного характеру.” Таке призначення ВОД з одного боку включає загальні конституційні норми, що стосуються майже всіх силових структур, а саме: захист суверенітету, територіальної цілісності та недоторканості кордонів України, а з іншого боку конкретизує та підкреслює специфіку призначення ВОД: забезпечення оборони України та протидія зовнішнім загрозам воєнного характеру. Саме ця специфіка призначення ВОД повинна бути врахована при формулюванні його поняття.
Крім того згідно з національним законодавством до складу ВОД не входять правоохоронні органи, органи місцевого самоврядування та підприємства, установи, організації оборонно-промислового та наукового комплексів, спеціальні формування, що можуть створюватись у випадку війни.
Загальною тенденцією розвитку інших військових формувань є скорочення їх чисельності, перетворення в цивільні структури (органи, служби), посилення впровадження норм демократичного цивільного контролю за їхньою діяльністю. Ця тенденція обумовлена сукупністю зовнішніх та внутрішніх факторів, найважливішими з яких є в цілому сприятлива геополітична та геостратегічна ситуація в воєнній сфері, що склалась навколо України та прогнозується на короткострокову та середньострокову перспективу, появою нових небезпечних загроз національним інтересам в “невоєнних” сферах, насамперед у внутрішньо політичній сфері забезпечення національної безпеки, вкрай обтяжливими для економіки держави умовами утримання ВОД в її теперішньому вигляді, з її дублюючими та не оптимальними між собою по чисельності, складу, структурі, функціям та завданням складовими. Тому в перспективі в Україні очікується: суттєве скорочення “інших військових формувань”; трансформація їх в цивільні організації з одночасним включенням до складу сектору безпеки; виродження сукупності військових формувань в одну (двох) компонентну структуру, але найбільш потужну та професійно підготовану до вирішення завдань забезпечення воєнної безпеки та оборони держави – Збройні Сили України (можливо й ще і Внутрішні війська).
Реалізація такого сценарію розвитку ВОД передбачає паралельне зменшення кількості, масштабів та пріоритетності непритаманних її головному призначенню завдань: боротьби з тероризмом, нелегальною міграцією, незаконною торгівлею зброєю, наркотиками, з наслідками екологічних та техногенних катастроф, з одночасним посиленням цих завдань для інших компонентів сектору безпеки, більш професійно до них підготованих та оснащених, особливо для правоохоронних, розвідувальних, контр розвідувальних органів, відповідних структур МНС тощо. Це дозволить забезпечити концентрацію зусиль ВОД саме на виконанні її основних завдань щодо забезпечення воєнної безпеки та оборони держави. З цих позицій має бути уточнено і перелік зовнішніх та внутрішніх загроз у воєнній сфері, насамперед в та Воєнній доктрині України.
Сьогодні в умовах реформ, що відбуваються в секторі безпеки та ВОД, загострилась конкуренція за функції, завдання та державні ресурси між силовими відомствами, посилилось бажання деяких з їх керівників взяти необґрунтовані, “неприродні” для організації завдання на шкоду ефективності їхнього виконання. В той же час, враховуючи суттєву уніфікованість та загальність допоміжних завдань компонентів ВОД та в цілому сектору безпеки, доцільним уявляється покладання їх на один з найбільш підготованих компонентів, що дозволить більш ефективно використовувати державні ресурси і більш якісно виконувати ці завдання. До таких уніфікованих допоміжних завдань відносяться, наприклад, господарські, кадрові, освітні, виховні, наукові, культурні тощо завдання.
Не включення до складу ВОД правоохоронних органів, на погляд автора, є коректним і обумовлено значними відмінностями в їх призначенні, суттєвою специфікою форм, методів сил та засобів їхньої діяльності, спрямованими згідно з статтею 17 Конституції України, насамперед на забезпечення державної безпеки та захист державних кордонів України, а також відповідає державній політиці демократичного цивільного контролю над ВОД та правоохоронними органами держави. Часткове або повне покладання на ВОД неспецифічних для неї функцій та завдань правоохоронних та інших органів і служб з одночасним їх включенням до її складу не відповідає демократичному розвитку країни, може призвести до її надлишкової мілітаризації та неефективного використання обмежених ресурсів.
Воєнна організація держави згідно з законодавством включає, насамперед “сукупність органів державної влади”, що є некоректним оскільки в цьому випадку компонентами ВОД є всі органи та ланки законодавчої, судової та виконавчої влади.
Перелік загроз, протидіяти яким повинна ВОД згідно з його офіційним поняттям, визначено занадто широко, без врахування специфіки цієї організації, її реальних можливостей: всі зовнішні та внутрішні загрози національним інтересам України.
Однією з важливих ознак включення тої чи іншої компоненти до складу ВОД є застосування ними саме воєнних методів управління. У мирний час це стосується насамперед тієї частини ВОД, де є військова служба, а в управлінській діяльності використовується директивна форма управління, надано право застосування зброї, воєнної та спеціальної техніки при виконанні завдань, визначених законодавством. З цього приводу інтересна думка російських фахівців. Стосовно Воєнної організації держави російськими фахівцями підкреслюється [12] “В военной организации субъектом управления является Верховный Главнокомандующий, министр обороны и органы военного управления, а объектом управления в мирное время является основная часть военной организации государства. При введении военного положения или в военное время объектом управления становится вся военная организация и другие сферы деятельности в области обороны, где применяются военные методы управления. В мирное время это в полной мере относится к той части военной организации государства, где есть военная служба, а в управленческой деятельности органов военного управления применима директивная форма управления, предоставлено право применения вооружения, военной и специальной техники при выполнении задач, определенных федеральным законодательством”.
У зв’язку з цим в вказується на специфічні відносно державного управління властивості воєнних методів управління: наявність в військових формуваннях ВОД військової служби, озброєння, воєнної і спеціальної техніки та надання права їх застосування при виконанні завдань, визначених законодавством. Ці методи управління мають державно - власний характер, де переваги знаходяться на боці суб’єктів управління, а керовані об’єкти (компоненти ВОД) сприймають їх рішення, дії та трансформують в процеси власного функціонування.
Для здійснення управління воєнними методами в ВОД має створюватись система органів воєнного управління на чолі з Головнокомандувачем ВОД. В Україні така система управління є незавершеною (можна казати тільки про наявність окремих її фрагментів), не визначена вона в існуючому офіційному понятті ВОД як її складова, а посада Головнокомандувача ВОД в загалі не передбачена чинним законодавством. Такий стан робить не можливим: ефективне комплексне застосування сил та засобів оборони та безпеки держави; об’єднання під єдиним командуванням зусилля різна видових та різна відомчих сил та засобів; створення міжвідомчих уніфікованих систем технічного, тилового забезпечення, комплектування, підготовки кадрів та військової освіти; застосування сучасних методів програмно - цільового планування та управління розвитком ВОД і її окремих складових тощо.
Склад, структура та пріоритетні напрями діяльності ВОД залежать від стану в якому знаходиться держава – в умовах мирного часу, надзвичайного (воєнного) стану або особливого періоду (воєнний час), рівня розвитку суспільства, соціально-економічної та науково-технічної бази, розвитку засобів збройної боротьби, умов внутрішньо та зовнішньо політичної обстановки.
Сектор безпеки, призначений для забезпечення національної безпеки та оборони, як правило, об’єднує (інтегрує) питання політичної, економічної, інформаційної, екологічної, воєнної тощо сфер безпеки, вирішення яких забезпечується воєнними і невоєнними методами, і де воєнна безпека та воєнні методи, як правило, не є домінуючими. В структурі “сектору безпеки” виділяють силовий блок для якого в європейських та євроатлантичних структурах безпеки часто використовують інтегруюче поняття “сектор безпеки та оборони” і яке застосовується в різних документах і назвах таких підрозділів цих організацій.
У “вузькому” розумінні сектор безпеки може ототожнюватись з силовим блоком, а у “широкому” - крім силового блоку до складу “сектору безпеки” можуть також входити оборонно - промисловий та науковий комплекси, сукупність органів державної влади та місцевого самоврядування, що відповідають за формування та реалізацію зовнішньої та внутрішньої політики, екологічну та інформаційну безпеку тощо.
В свою чергу силовий блок може ототожнюватись з ВОД, що має місце, наприклад, в Росії та Білорусії, та об’єднувати всі силові компоненти без врахування їхньої специфіки та суттєвих відмінностей щодо основного призначення, форм та методів застосування їх сил та засобів тощо. Така модель сектору безпеки та його силового блоку передбачає включення до його складу всіх військ, військових формувань та органів управління ними, правоохоронних, розвідувальних та контр розвідувальних органів тощо і фактично є варіантом, коли сектор безпеки є ідентичним ВОД. Іноді до його складу додатково включають також оборонно - промисловий та науковий комплекси. При цьому відбувається суттєве розширення спектру завдань ВОД, значна частина з яких не відносяться безпосередньо до сфери забезпечення воєнної безпеки і тому заважає концентрації зусиль та суперечить основному призначенню ВОД, а саме: забезпечити воєнну безпеку воєнними методами від зовнішніх загроз воєнного характеру. Крім того така модель силового блоку веде до надмірної мілітаризації в цілому сектору безпеки, ускладнює управління ним та його складовими, які суттєво відрізняються за методами, формами, завданнями тощо між собою. Негативними наслідками застосування такого підходу до сектору безпеки та ВОД може бути зменшення ефективності державної політики та державного управління в цій сфері.
В структурі силового блоку “сектору безпеки” можуть виділяти окремо “сектор оборони”, що призначений для забезпечення воєнної безпеки, та “сектор державної безпеки”, що має забезпечити безпеку в деяких “невоєнних” сферах безпеки (державній, екологічній безпеці, безпеки державних кордонів тощо) невоєнними методами. Безумовно такий розподіл є умовним і, як правило, і “сектор оборони” має відповідні завдання щодо забезпечення національних інтересів в “невоєнній сфері”, як і “сектор державної безпеки” при відсічі збройної агресії (ліквідації збройного конфлікту), повинен приймати участь у забезпеченні оборони держави.
Виділення в силовому блоці “сектору державної безпеки” та “сектору оборони” відповідає Конституції України та чинному законодавству, згідно з яким в ньому відокремлені правоохоронні органи від Воєнної організація держави, дозволяє краще узгодити між собою за призначенням, завданнями, методами застосування сил та засобів компоненти цих секторів, значною мірою їх уніфікувати та стандартизувати.
Тому, на погляд автора, більш прийнятним для України є варіант сектору безпеки та його силового блоку, в якому виділяють дві окремі складові “сектор державної безпеки” та ВОД (“сектор оборони”), кожна з яких об’єднує більш менш подібні за своїм призначенням, методами та засобами, загрозами та сферою застосування компоненти.
В контексті завдань, що визначені сектору безпеки в Стратегії національної безпеки України [5], він має включати Збройні Сили, інші військові формування, правоохоронні (правоохоронні з спеціальним статусом), розвідувальні та контрозвідувальні органи держави, тобто тільки силові компоненти. Реформування сектору безпеки та його окремих складових при цьому спрямовано на забезпечення: “їхньої готовності до виконання завдань оборони держави, підвищення ефективності діяльності із захисту прав і свобод людини і громадянина, забезпечення національної безпеки, боротьби із корупцією та злочинністю в її організованих формах”. Таке призначення сектору безпеки має низку суттєвих недоліків: завдання сектору безпеки сформульовані не системно, без врахування рівня їхнього загальності, пріоритетності та специфіки сектору; деякі з них мають декларативний характер, не є головними для цього сектору і їх виконання не може бути в повному обсязі забезпечено виходячи із складу та структури сектору безпеки; не розкрито його зв'язок з ВОД; сектор безпеки, що виродився за своїм складом тільки до силового блоку не є спроможним забезпечити національну безпеку в усіх її визначальних сферах. Також не ясно за якою системою критеріїв формувався склад та згідно яких пріоритетів формулювались завдання сектору безпеки.
Щодо головної мети державного управління СЗНБ, то в якості її може бути визначено прийнятний рівень забезпечення національної безпеки, обґрунтування рівня якого є вкрай важливою та складною проблемою. Ефективне або неефективне державне управління розглядається крізь призму досягнення або навпаки СЗНБ цього рівня.
Методи управління. Розробка та впровадження сучасних методів стратегічного планування в державне управління, включення в їх структуру комплексу спеціальних процедур та режимів адаптації до специфічних умов функціонування СЗНБ, організація зворотних зв’язків та керованості процесами стратегічного моніторингу та аналізу є одними з пріоритетних напрямів реалізації базового принципу планування – “гнучкості” стратегічних рішень.
В той же час практика розробки стратегічних документів показує про порушення базових принципів стратегічного планування та управління, насамперед принципу “гнучкості”. В механізмах формування та реалізації зазначених документів тільки частково впроваджено елементи стратегічного планування та управління, в них майже відсутні процедури корегування, не визначені умови застосування та переключення на антикризові (“надзвичайні”) та “раціональні” режими стратегічного управління, не передбачені заходи структурної та параметричної адаптації, не враховується багатоваріантність розвитку СЗНБ тощо.
Тому підсумовуючи, автором пропонуються такі рекомендації органам державної влади, спрямованими на підвищення ефективності державного управління СЗНБ, насамперед за рахунок удосконалення його наукового, інформаційного та нормативно-правового забезпечення:
1. сформулювати згідно з сучасними поглядами теорії національної безпеки її базові поняття, насамперед щодо Стратегії національної безпеки України, Стратегії воєнної безпеки, Концепції розвитку Воєнної організації держави, Воєнної організації держави та сектору безпеки, Огляду сектору безпеки та Оборонного огляду, Стратегічного планування у сфері забезпечення національної безпеки, паспорта загроз, криза (кризовий стан, кризові явище), комплексний механізм антикризового стратегічного управління тощо та забезпечити їхнє офіційне визнання;
2. узгодити між собою чинні нормативно-правові акти щодо застосування категорійно-понятійного апарату теорії національної безпеки, насамперед такі, що є суперечливими;
3. розробити структуру та встановити ієрархію системи документів, що визначають розвиток СЗНБ, визначити механізми їхнього формування, впровадження та корегування, узгоджені з загальнодержавними механізмами інших сфер життєдіяльності суспільства та держави;
4. завершити формування системи нормативно-правових актів у сфері національної безпеки, вилучити з її складу документи, що не підтвердили свою дієздатність та ефективність;
5. уточнити склад та зміст чинної нормативно-правової бази, визначити пріоритетні напрями її удосконалення;
6. розробити стандарти з питань категорійно-понятійного апарату сфери забезпечення національної безпеки;
7. забезпечити гармонізацію розвитку категорійно-понятійного апарату сфери забезпечення національної безпеки в Україні з загальносвітовими, насамперед європейськими та євроатлантичними тенденціями тощо;
8. систематизувати сукупність стратегічних документів, що визначають розвиток сектору безпеки, насамперед встановити їх ієрархію, сферу застосування, послідовність розробки, у тому числі таких як Концепція та програма розвитку Воєнної організації держави, Стратегія воєнної безпеки, Стратегічний оборонний бюлетень тощо;
9. забезпечити наукову підтримку, відкритість, участь громадських організацій при розробці нових та удосконаленні чинних стратегічних документів у сфері національної безпеки, насамперед Концепції розвитку Воєнної організації держави, Стратегії воєнної безпеки тощо;
10. офіційне визнання поняття сектору безпеки та уточнення поняття Воєнної організації держави з врахуванням їх зв’язку між собою;
11. внести зміни в Конституцію України щодо визначення Президента України Головнокомандувачем ВОД;
12. уточнити завдання та функції Президента України та Кабінету Міністрів України щодо здійснення управління ВОД та сектором безпеки, здійснити відповідні коригування в чинному законодавстві, насамперед в Законах України “Про Кабінет Міністрів України” та “Про основи національної безпеки України”;
13. розробити та впровадити в систему державного управління забезпеченням національної безпеки сучасні методи управління, насамперед стратегічного планування та управління, узгоджені з відповідними методами соціально –економічного розвитку України та такі, що враховують як особливості процесів у сфери національної безпеки нашої країни, так і досвід провідних країн щодо державного управління сектором безпеки (ВОД);
14. скорегувати Закон України “Про основи національної безпеки України“, включивши в перелік загроз у сфері воєнної безпеки відсутність системи державного управління ВОД та сектором безпеки.
Висновки. В доповіді визначено комплекс основних факторів впливу щодо забезпечення ефективності формування та реалізації державної політики та державного управління, насамперед стратегічного, у сфері національної безпеки, досліджено систему управління такими інтегрованими об’єктами СЗНБ як сектор безпеки та Воєнна організація держави, обґрунтовано їх взаємозв'язок, призначення, склад та структура, сформульовані відповідні поняття з урахуванням особливостей та тенденцій розвитку цих організацій в Україні, визначено комплекс проблем щодо їх управління та запропоновано підхід та розроблені рекомендації органам державної влади щодо підвищення ефективності забезпечення державного управління у сфері національної безпеки.
Список використаних джерел:
1. Актуальні проблеми реалізації політики національної безпеки України в оборонній сфері. Вип. 27. / За заг. ред. В.П.Горбуліна, академіка НАН України, д.т.н. – К.: ДП „НВЦ ” Євроатлантикінформ”, 2006. – с
2. Государственная политика и управление. Ученик. В 2 ч. Часть 1. Концепции и проблемы государственной политики и управления / Под ред.. Л.М.Сморгунова.- М.: “ Российская политическая єнциклопедия” (РОССПЄН), 2006.-384 с.
3. Богданович В.Ю. Воєнна безпека України: методологія дослідження та шляхи забезпечення / К.: „Тираж”.-2003.-322 с.
4. Богданович В.Ю.Теоретические основы анализа проблем национальной безопасности государства в военной сфере/Монографія.- К.: Основа .-2006.-296 с.
5. Закон України “Про основи національної безпеки України”/ Відомості Верховної Ради (ВВР), 2003, N 39, ст.3
6. Кокошин А.А. Стратегическое управление: Теория, исторический опыт, сравнительный анализ, задачи для России.-М.: Московский государственный институт международных отношений (Университет); “ Российская политическая єнциклопедия” (РОССПЄН), 2006.-528 с.
7. Манилов В.Л. Оптимизация военной организации государства//Военная мысль.- N 2.-1999. – с.2
8. Нечхаев С.М. Погляди на зміст та структуру Концепції розвитку Воєнної організації держави//Наука і оборона .- N 3.-2007.-С.23-27
9. Рукшин А.С. Доктринальные взгляды по вопросам применения и строительства Вооруженных Сил России// Военная мысль.-N 3.-2007.-С.22-28.
10. Ситник Г.П. Державне управління національною безпекою України: Моногр. -К.: Вид-во НАДУ, 2004.-408 с.
11. Указ Президента України ”Про Стратегію національної безпеки України” N 105/2007 від 12.02.2007 року/ Стратегічна панорама. N 1. -2007. -С.3-13.
12. Черных В.А., Арсланов Р.Ф. Основные проблемы теории военного управления и пути их решения// Военная мысль.-2007.- .- N3.-С.46-53
