Независимая экспертиза, аудит, как ничто другое позволяет оценить результаты любой деятельности. Поэтому, уместно начать рассмотрение вопроса о деятельности оборонного ведомства в сфере формирования государственного оборонного заказа по проблемным моментам, которые были выявлены Главным контрольно-ревизионным управлением Украины (ГлавКРУ).
В июне 2009 года ГлавКРУ был проведен государственный финансовый аудит выполнения бюджетных программ, по которым проводятся основные мероприятия государственного оборонного заказа (ГОЗ) в Министерстве обороны Украины: "Закупка и модернизация вооружения и военной техники для Вооруженных Сил Украины" и "Прикладные исследования в сфере военной обороны государства ".
По результатам проведенной работы был определен ряд недостатков, негативно влияющих на качество выполнения этих бюджетных программ:
1. Несовершенство системы формирования ГОЗ.
Существующая нормативно-правовая база по формированию основных показателей ГОЗ, определению приоритетов в финансировании мероприятий закупки и модернизации ВВТ является устаревшей и не обеспечивает четкого определения полномочий, организации взаимодействия, порядка работы, контроля и отчетности соответствующих структурных подразделений Минобороны и Генштаба.
2. Недостатки в обеспечении финансированием.
К проблемам в вопросах финансирования указанных программ ГлавКРУ относит недостаточность объемов и неравномерность их финансирования в течение года, а также уменьшение объема бюджетных назначений на протяжении 2009 года.
3. Непоследовательность в реализации государственной политики по обеспечению Вооруженных Сил Украины ВВТ.
Среди факторов, характеризующих непоследовательность реализации государственной политики, ГлавКРУ были определены следующие:
государственные программы по перевооружению ВС Украины длительное время не уточнялись;
государственными программами определено значительное количество направлений развития, что не дает возможности сконцентрировать имеющиеся ресурсы на внедрении конкретного мероприятия;
промедление с выполнением государственных программ;
наличие значительного количества научно-исследовательских и опытно-конструкторских работ, открытых достаточно давно (более половины - до 2002 года).
По мнению аудиторской группы, существует необходимость существенного повышения роли Генерального штаба в процессе формирования и выполнения ГОЗ, суть которой заключается в следующем:
командованиями видов Вооруженных Сил Украины, Командованием сил поддержки и службами обеспечения предоставляются в Генеральный штаб предложения по формированию ГОЗ;
в Генеральном штабе формируется проект основных показателей ГОЗ, который утверждается Министром обороны Украины и предоставляется на утверждение в Кабинет Министров Украины;
после утверждения Кабинетом Министров Украины основных показателей ГОЗ Генеральным штабом формируются и предоставляются в тендерный комитет и конкурсной комиссии Министерства обороны Украины квалификационные требования к исполнителям оборонного заказа;
тендерным комитетом и конкурсной комиссией проводятся мероприятия по определению выполнения ГОЗ и доведение результатов до Генерального штаба;
Генеральным штабом заключаются государственные контракты (договоры) с исполнителями оборонного заказа и организовывается их исполнение;
на основании актов принятых работ, утвержденных Генеральным штабом, через Департамент финансов Министерства обороны проводится оплата товаров, работ и услуг.
Между тем, реализация предложений ГлавКРУ требует внесения значительных изменений в существующую нормативно-правовую базу по вопросам формирования и выполнения ГОЗ в Министерстве обороны и Вооруженных Силах Украины.
Основанием для разработки вышеупомянутых предложений является наличие в настоящее время явных противоречий и недостатков в планировании, формировании и выполнении государственного оборонного заказа.
Среди них в первую очередь необходимо выделить явные противоречия между Генеральным штабом, видами Вооруженных Сил и Министерством обороны.
На сегодня, согласно требованиям Закона Украины от 03.03.99 №464-XIV "О государственном оборонном заказе", функции государственного заказчика возлагаются на министерства, другие центральные органы исполнительной власти, а также воинские формирования, созданные в соответствии с законодательством Украины, уполномоченные Кабинетом Министров Украины заключать государственные контракты на поставку (закупку) продукции, выполнение работ, оказание услуг.
Итак, Министерство обороны Украины как центральный орган исполнительной власти и в соответствии с Положением о Министерстве (Постановление КМУ от 03.08.06 № 1080) является заказчиком ГОЗ.
Соответствующими приказами Министра обороны Украины выполнение функций Министерства обороны как заказчика оборонного заказа возлагается на соответствующие структурные подразделения Министерства обороны и Генерального штаба.
И здесь возникает первое противоречие.
Генеральному штабу как отдельному юридическому лицу предоставляется право выполнять функции другого юридического лица (Министерства обороны). При этом оплата направлений оборонного заказа, за которые отвечает Генеральный штаб, проводится за счет бюджетных программ Министерства обороны, главным распорядителем которых выступает Генеральный штаб.
Структурные подразделения Министерства обороны при этом фактически отстранены от планирования, формирования и выполнения этих направлений оборонного заказа, хотя юридическую и финансовую ответственность за взятые обязательства несет именно Министерство обороны (как юридическое лицо) вместе с его руководителем.
Ко второму противоречию можно отнести процесс планирования мероприятий, которые должны войти в показатели оборонного заказа.
Согласно Положению о Генеральном штабе (Указ Президента Украины от 21.09.06 № 769/2006) на Генеральный штаб возлагаются задачи по определению потребностей в обеспечении Вооруженных Сил Украины вооружением и военной техникой.
Между тем, формирование государственных оборонных программ на долгосрочную и среднесрочную перспективу в части развития вооружения и военной техники возлагается на структурные подразделения Министерства обороны; сроки выполнения и объемы финансирования программных документов, разрабатываемых Генеральным штабом и Министерством обороны, между собой не согласованы, а иногда вообще имеют разную направленность.
Это приводит к тому, что при формировании оборонного заказа в его показатели Министерством обороны включаются мероприятия, которые не планируются к выполнению Генеральным штабом и видами Вооруженных Сил, не выдерживается первоочередность финансирования и выполнение мероприятий оборонного заказа в соответствии с определенными Генеральным штабом потребностями.
Проект государственного оборонного заказа подается на подпись Министру обороны Украины без согласования (устранение выявленных замечаний) с Генеральным штабом.
Еще одним важным противоречием, которое, безусловно, влияет на качество формирования оборонного заказа, является полное "неприятие" доводов заинтересованных сторон при разработке проекта показателей оборонного заказа.
Так, Министерством обороны не учитываются приоритеты в обеспечении Вооруженных Сил вооружением и военной техникой, которые ежегодно определяются Генеральным штабом; планируются к выполнению мероприятия, которые определены Генеральным штабом как морально устаревшие и такие, которые нуждаются в прекращении их выполнения.
В свою очередь Генеральным штабом не учитывается необходимость включения в показатели оборонного заказа мероприятий, по которым Министерством обороны взяты юридические обязательства по их выполнению.
Кроме указанных противоречий существует проблема относительно определения уровня согласования показателей государственного оборонного заказа.
Руководствуясь устаревшей нормативной базой (приказ Министра обороны Украины от 20.01.03 № 13 "Об организации и контроле за выполнением научно-исследовательских и опытно-конструкторских работ по созданию и модернизации вооружения и военной техники для нужд Вооруженных Сил Украины"), которая не соответствует действующему порядку взаимоотношений между структурными подразделениями Генерального штаба, Вооруженных Сил и Министерства обороны Украины, формирование показателей оборонного заказа структурными подразделениями Министерства обороны Украины осуществляется по согласованию с видами Вооруженных Сил, минуя согласование с Генеральным штабом.
Тем самым игнорируется тот факт, что Генеральный штаб является органом военного управления видов и других структурных подразделений Вооруженных Сил Украины.
Путями решения существующих проблем могут быть:
ускорение разработки и совершенствования нормативно-правового и организационного обеспечения комплексной реализации мероприятий по вооружению;
разработка соответствующих изменений в действующие нормативно-правовые акты о порядке формирования государственного оборонного заказа, предусмотрев его формирование Генеральным штабом;
совершенствование механизма привлечения соисполнителей к выполнению опытно-конструкторских работ;
пересмотр целесообразности завершения начатых опытно-конструкторских работ, утративших актуальность.
Шинкарев С.П., полковник, начальник отдела ГОЗ Управления определения потребностей и организации обеспечения ГШ ВСУ
