В статье рассматриваются состояние, проблемные вопросы функционирования и взаимодействия между Министерством обороны Украины и Генеральным штабом Вооруженных Сил Украины в современных условиях. Этот вопрос является настолько сложным и взаимоcвязанным с общей системой управления государством в сфере безопасности и обороны, что попытки найти простые, быстрые способы его решения заранее обречены на неудачу. Учитывая это, в статье раскрыт лишь фактический материал, рассмотрено текущее состояние и приведены возможные пути его решения.
История вопроса в Украине
С момента обретения независимости в 1991 году и создания собственных Вооруженных Сил в Украине сначала Главный, а в дальнейшем Генеральный, штаб формировался как составная часть Министерства обороны. При этом, начальник Генштаба был первым заместителем Министра обороны Украины. На таких принципах происходило строительство и развитие национальной армии на протяжении более десяти лет.
Решение о разделении функций между Министерством обороны и Генеральным штабом ВС Украины было принято в 2004 году во время проведения Оборонного обзора в Украине. Оно базировалось на задачах, поставленных в то время Президентом Украины, и отвечало инициированной им административной реформе, а также на провозглашенном стратегическом курсе Украины на евроатлантическую интеграцию.
В Стратегическом оборонном бюллетене Украины на период до 2015 года (СОБ) отмечается, что разграничение функций и полномочий между Минобороны и Генштабом является неотъемлемой составляющей демократического гражданского контроля над Вооруженными Силами Украины.
Согласно СОБ основное внимание в деятельности МО Украины (как центрального органа исполнительной власти) должно уделяться формированию и реализации государственной оборонной политики, а его усилия - сосредоточиваться на разработке политики, оборонном планировании, финансах и обеспечении практической реализации политических решений в данной сфере.
В то же время, подчиненный Минобороны Генеральный штаб ВС Украины должен был бы стать главным органом, ответственным за поддержание оперативной готовности Вооруженных Сил Украины, оперативное планирование, управление и координацию оперативных вопросов в сфере обороны.
При этом, за образец для построения системы органов военного управления, в том числе на стратегическом уровне, была взята существующая в большинстве европейских стран–членов НАТО модель разграничения задач и функций между Министерством обороны и Генеральным штабом по военно-политическому, административному и оперативному направлениям деятельности.
Анализ международного опыта разграничения полномочий между министерствами обороны и генеральными штабами свидетельствует о наличии трех моделей:
интегрированное министерство обороны (Австрия, Великобритания, Германия, Словакия):
· минобороны выполняет функции гражданского министерства и в то же время действует как командная инстанция вооруженных сил (Германия);
· минобороны является военно-политической, а генштаб – военно-управленческой (Словакия) составляющей единой системы государственного управления в сфере обороны;
· руководитель генштаба – заместитель министра обороны;
Минобороны и генштаб – отдельные структуры (Дания, Эстония, Норвегия, Финляндия):
· минобороны выполняет функции гражданского органа власти;
· структурой минобороны предусмотрены гражданские и военные должности;
· генштаб – орган военного управления;
минобороны и генштаб – отдельные структуры, но в отдельных сферах (наука и технологии, управление информацией, контрольно-инспекционные функции) их компетенции реализуются на принципах общих полномочий (Канада).
Стратегическим оборонным бюллетенем Украины было определено, что военно-политическое руководство Министерства обороны должно включать:
участие в реализации государственной политики по вопросам обороны и военного строительства;
определение уровня военной угрозы национальной безопасности Украины;
стратегическое планирование развития Вооруженных Сил Украины;
всестороннее обеспечение Вооруженных Сил Украины;
реализация военно-технической политики;
обеспечение развития военного образования и науки;
проведение государственной военной кадровой политики и военно-социальной политики;
контроль за соблюдением законодательства, создание условий для демократического гражданского контроля над Вооруженными Силами Украины.
В СОБ также были определены функции оперативного руководства Вооруженными Силами Украины со стороны Генштаба:
стратегическое планирование применения Вооруженных Сил и других воинских формирований;
обеспечение функционирования системы управления Вооруженными Силами Украины и другими воинскими формированиями;
доведение задач, организация и контроль их выполнения;
определение потребностей и ресурсов, необходимых для выполнения возложенных задач и контроль над их доведением;
организация подготовки Вооруженных Сил Украины;
контроль состояния боевой и мобилизационной готовности, боеспособности органов управления, войск и сил;
определение их потребности в личном составе, военном имуществе, ресурсах, необходимых для выполнения возложенных на них задач;
организация комплектования Вооруженных Сил и других воинских формирований.
Нормативно определенное Законом Украины “О Вооруженных Силах Украины” (от 06.12.91 № 1934-XII, статья 8 “Руководство Вооруженными Силами Украины” в редакции от 25.12.08 № 803-VI) разграничение полномочий между Министром обороны Украины и начальником Генерального штаба – Главнокомандующим Вооруженными Силами Украины на военно-политическое, административное и непосредственное военное руководство приведено в таблице 1.
Кроме того, полномочия и основные функции Минобороны и Генштаба в сфере обороны и руководства Вооруженными Силами Украины нашли свое нормативно-правовое отображение в Законе Украины “Об обороне Украины” (от 06.12.91 № 1932-XII с изменениями от 03.04.03 № 662-IV, от 19.06.03 № 1003-IV, от 25.12.08 № 803-VI), Положении о Министерстве обороны Украины (постановление Кабинета Министров Украины от 03.08.06 № 1080) и Положении о Генеральном штабе Вооруженных Сил Украины (Указ Президента Украины от 21.09.06 № 769/2006) (Таблица 2).
Таким образом, в Украине проведены мероприятия по разграничению полномочий между Минобороны и Генштабом, внесены соответствующие изменения в нормативно-правовую базу. В то же время, анализ реального состояния внедрения указанного разграничения в жизнедеятельность украинской армии свидетельствует о наличии ряда проблемных вопросов. Ниже рассмотрено, насколько реализованы планируемые мероприятия.
Преимущества, которые ожидались
В соответствии с этой моделью военно-политическое и административное управление Вооруженными Силами возлагается на Министерство обороны во главе с гражданским Министром обороны. Этим обеспечивался надежный общественный гражданский контроль над военной сферой государства. И это, в свою очередь, считается главным плюсом в разграничении функций и полномочий Минобороны и Генштаба.
В то же время, необходимо отметить, что результаты, полученные на протяжении пяти лет внедрения демократического гражданского контроля над Вооруженными Силами, неоднозначно воспринимаются в военной среде. Так, в ходе опроса на сайте Центра военной политики и политики безопасности (который не претендует на роль репрезентативного, а является лишь мнением пользователей сайта) на вопрос “Чем стало для Вооруженных Сил внедрение, в нынешнем виде, гражданского демократического контроля над военной сферой в Украине?” лишь немногим более 8% оценивают его положительно: получение атрибута армии демократического государства, предотвращение возможности доминирования над обществом – 4.2%; повышение заботы общества о состоянии Вооруженных Сил Украины и предоставление помощи в решении неотложных вопросов – 4.2%. Почти половина из тех, кто дал ответ, оценили нынешнее состояние гражданского контроля как безответственность всех ветвей власти в государстве за состояние Вооруженных Сил Украины (48.3%), а 11,9% считают, что это привело к нарушению системы управления, путанице в разграничении функций между Министерством обороны и Генеральным штабом.
Военно-политическое и административное военное управление Минобороны должно осуществлять через командования видов Вооруженных Сил (Сил поддержки) – органы административного управления оперативно-стратегического уровня. Учитывая это, их командующие должны непосредственно подчиняться Министру обороны Украины. На него же возлагается военно-политическое и административное руководство Вооруженными Силами, а в условиях военного времени обеспечение стратегического развертывания ВС Украины и осуществление мероприятий по обеспечению их применения (пп. 2 ст. 8, пп. 9 ст. 4 Положения о Министерстве обороны Украины, постановление Кабинета Министров Украины от 03.08.06 № 1080). В то же время, среди специалистов и экспертов отсутствует понимание путей практической реализации вышеупомянутых норм.
В данной модели деятельность Генерального штаба должна сосредоточиваться на планировании обороны государства и оперативном управлении Вооруженными Силами Украины при их подготовке и применении. Реализацию оперативного управления Генеральный штаб осуществляет через штабы видов и Объединенное оперативное командование.
Безусловно, такое разграничение полномочий было рациональным, учитывая принятые руководством государства политические решения, и позволяло устранить дублирование отдельных функций, повысить качество их реализации, оптимизировать структуру и сократить численность органов военного управления, приблизив их к стандартам НАТО. Последнее было необходимо при условии вступления в Альянс и ведения в будущем общих операций.
Между тем, следует отметить, что такая модель разграничения полномочий между органами военного управления так и не была полностью реализована.
Поэтому, можно сделать вывод, что преимуществом данной модели управления Вооруженными Силами является достижение определенного уровня внедрения гражданского демократического контроля, который, тем не менее, нуждается в дальнейшем совершенствовании. Результаты внедрения других составляющих данной модели вызывают ряд вопросов и требуют детального профессионального рассмотрения.
В то же время, полученный опыт позволяет проанализировать проблемные вопросы, с которыми столкнулось руководство Минобороны и Генштаба на этом пути.
Проблемные вопросы настоящего
Сегодня можно констатировать, что утвержденные в Стратегическом оборонном бюллетене Украины на период до 2015 года и детализированные в Государственной программе развития Вооруженных Сил Украины на 2006 – 2011 годы мероприятия по реализации этой модели провалены по различным причинам.
Вместо разграничения полномочий между Минобороны и Генштабом и устранения дублирования фактически состоялось формирование двух кое в чем подобных по набору функций органов военного управления стратегического уровня руководства Вооруженными Силами.
Хотя экспертами неоднократно обращалось внимание на одно важное их отличие. Это асимметричность ответственности между этими органами управления: на оценку результатов деятельности отдельных структур Минобороны не влияет состояние выполнения непосредственных задач по обеспечению ВС Украины, в то время как Генштаб несет полную ответственность за состояние боеготовности и подготовки войск (сил) независимо от наличия ресурсов, при этом не имея ни влияния на их снабжение, ни возможности контроля за этим процессом.
Сегодня функции административного и непосредственного военного руководства осуществляются как Министерством обороны, так и Генеральным штабом Вооруженных Сил Украины. Существует определенная, не всегда здоровая, конкуренция в этих вопросах, которая осложняет принятие взвешенных решений, в частности по определению приоритетов и финансированию мероприятий обновления вооружения и военной техники, развития систем автоматизации управленческих процессов, реализации гуманитарной и кадровой политики (военного образования) в Вооруженных Силах, участия в международном военном сотрудничестве.
По мнению специалистов Главного управления государственной службы, как независимых экспертов, главной проблемой является сосредоточение излишнего внимания Минобороны на тактических вопросах руководства жизнедеятельностью войск (сил). В непосредственном подчинении Министерства обороны Украины находится большое количество воинских частей, военных учебных заведений, учреждений и организаций Вооруженных Сил Украины. Их общая численность превышает численность отдельных видов Вооруженных Сил Украины.
На руководство этими подчиненными частями тратится много времени. При этом, вопросу участия в формировании и реализации политики государства в Вооруженных Силах департаментами Минобороны не уделяется надлежащее внимание.
С другой стороны, Генштаб, ввиду возложенной на него ответственности за состояние Вооруженных Сил и их подготовку к выполнению задач по назначению, в условиях экономического кризиса и недостаточной поддержки Минобороны в вопросах обеспечения потребностей в материальных и финансовых ресурсах, перебирает на себя все больше административных функций. Это в свою очередь отвлекает его специалистов от выполнения главной функции – планирования обороны государства и подготовки к управлению Вооруженными Силами во время их применения.
Определенный дисбаланс в структуру системы управления вносит и норма, по которой начальник Генерального штаба, в случае назначения гражданского Министра обороны, является Главнокомандующим Вооруженными Силами Украины. В такой ситуации сферы полномочий и ответственности обоих этих должностных лиц по руководству Вооруженными Силами пересекаются.
При этом, эффективность функционирования системы управления Вооруженными Силами Украины начинает зависеть не от нормативно закрепленного круга обязанностей, а от личностных качеств руководителей и их способности сотрудничать вместе. Темой данной статьи не является попытка проведения анализа взаимоотношений между конкретными должностными лицами, приведем лишь данные по руководителям Минобороны и Генштаба за период с 1996 года (Таблица 3).
В то же время условиями обеспечения эффективности системы управления Вооруженными Силами является лишение ее этой личностной зависимости и внедрение четкой и прозрачной нормативной базы по разграничению полномочий и ответственности. Для этого должно быть максимально устранено влияние человеческого фактора на функционирование системы в целом. Конечно, исключить вообще зависимость процесса управления от взаимоотношений должностных лиц не способны никакие нормативные акты. Поэтому внимание следует сосредоточить на устранении доминирующего негативного влияния этих взаимоотношений на конечные результаты деятельности.
Не нормированной в соответствующих правовых актах остается судьба командований видов (сил поддержки) и оперативных командований. Определенные для них статус и место в системе органов военного управления в Стратегическом оборонном бюллетене и Государственной программе развития Вооруженных Сил остались неизменными со времен утверждения этих документов и не соответствуют сегодняшнему положению.
Как следствие, органы военного управления, в том числе Минобороны и Генштаб, из-за незавершенности их реформирования, сегодня не в полной мере отвечают как задачам управления Вооруженными Силами в условиях присоединения Украины к коллективной системе безопасности, так и при обеспечении суверенитета и территориальной целостности Украины собственными силами. Поэтому необходим поиск путей исправления такого положения.
Возможные пути, которые лежат на поверхности
Прежде всего, последующее развитие Министерства обороны и Генерального штаба Вооруженных Сил Украины необходимо рассматривать обязательно в рамках развития как органов государственной власти в целом, так и органов военного управления Вооруженных Сил Украины в частности.
По мнению экспертов в отрасли оборонного менеджмента, вопрос разграничения функций между гражданским и военным руководством и их подчиненными имеет первостепенное значение, если менеджмент рассматривается как организационный усилитель, а не замена хорошо настроенных процедур управления войсками. При этом менеджмент должен быть главной ответственностью гражданских лидеров, тогда как военные командиры сохранят свои функции и не будут превращаться в менеджеров. В то же время, существуют размытые границы между ролями гражданских и военных в вопросах оборонного менеджмента, особенно на стратегическом уровне.
В украинских реалиях нужно помнить, что Министерство обороны - это центральный орган исполнительной власти, который обеспечивает проведение в жизнь государственной политики в сфере обороны.
Генеральный штаб Вооруженных Сил Украины является главным военным органом по планированию обороны государства, управлению применением Вооруженных Сил, координации и контролю за выполнением задач в сфере обороны органами исполнительной власти, органами местного самоуправления, воинскими формированиями, созданными в соответствии с законами Украины, и правоохранительными органами в границах, определенных законами Украины и нормативно правовыми актами Президента Украины, Верховного Совета Украины и Кабинета Министров Украины. В военное время Генеральный штаб является рабочим органом Ставки Верховного Главнокомандующего.
Во-вторых, эффективное разграничение полномочий и оптимизация структуры Минобороны и Генштаба невозможны без четкого определения на государственном уровне стратегического курса государства. Военные профессионалы особенно остро чувствуют противоречия между провозглашением внеблокового статуса и курсом государства на евроатлантическую интеграцию. Для военных первое означает наращивание боеспособности Вооруженных Сил, приобретение ими возможностей самостоятельно, без посторонней помощи, осуществлять оборону национальной территории, а также создание соответствующей системы органов военного управления. Что касается евроатлантической интеграции, то это предусматривает приведение национальной системы органов военного управления к стандартам европейских стран с целью приобретения возможностей ведения в будущем общих операций, в том числе по защите суверенитета и территориальной целостности Украины.
Следует отметить также, что любые изменения в структуре органов управления невозможны без соответствующих изменений в материальной основе системы управления – системах связи и автоматизированного управления войсками (силами), пунктов управления. Начав реформирование Министерства обороны и Генерального штаба, других органов военного управления, предусматривалось одновременно завершить развертывание Единой автоматизированной системы управления Вооруженными Силами Украины, внедрение современных цифровых технологий и средств связи. Невыполнение этих мероприятий сегодня является одной из причин незавершенности реформирования системы органов военного управления, в том числе Минобороны и Генштабом.
Ввиду отмеченного, существует несколько путей последующего развития Министерства обороны и Генерального штаба, которые принципиально можно объединить в три основных варианта.
Первый вариант предусматривает усиление роли Минобороны, с сосредоточением его деятельности на участии в формировании и реализации государственной политики в сфере обороны и административном (непосредственном) руководстве Вооруженными Силами в мирное время и всестороннем обеспечении их подготовки к применению. При этом полная ответственность за состояние дел в Вооруженных Силах возлагается на Министра обороны Украины. Ему непосредственно подчиняются командующие видами Вооруженных Сил. Командования видов непосредственно реализуют политику по развитию видов Вооруженных Сил, готовят части и подразделения к применению в составе межвидовых группировок войск (сил).
Полномочия и ответственность Генерального штаба при этом варианте сужаются до стратегического планирования применения и развития Вооруженных Сил, других воинских формирований, оперативного управления ими при подготовке и применении. К управленческой вертикали оперативного управления Вооруженными Силами относятся Объединенное оперативное командование, штабы видов Вооруженных Сил и оперативных командований. Кроме того, на Генеральный штаб возлагаются определение потребностей Вооруженных Сил, функции контроля их удовлетворения центральными органами исполнительной власти, в том числе и Минобороны.
Второй вариант предусматривает усиление роли Генерального штаба, с возложением на него в полном объеме функций административного (непосредственного) и оперативного руководства Вооруженными Силами. Для этого в Генштабе необходимо создать мощные структурные подразделения по материально-техническому обеспечению, в первую очередь, за счет соответствующих департаментов Минобороны. Генеральному штабу должны быть переподчинены почти все на сегодня подчиненные Минобороны воинские части, военные учебные заведения, учреждения и организации Вооруженных Сил. Соответствующие полномочия по руководству гуманитарной и социальной сферой, кадровой работой тоже должны быть переданы от департаментов Минобороны Генштабу.
Министерство обороны при этом варианте будет отвечать исключительно за участие в формировании государственной политики в сфере обороны и военного строительства, координацию деятельности по этим вопросам органов исполнительной власти и за обеспечение Вооруженных Сил Украины.
Третий вариант - переход к интегрированным Минобороны и Генштабу. При этом варианте облегчается интеграция отдельных структур Министерства обороны и Генерального штаба, сосредоточение их усилий на выполнении задач как оборонного ведомства, так и Вооруженных Сил Украины. При такой системе начальник Генерального штаба одновременно занимает должность первого заместителя Министра обороны.
Опережая возможные замечания, хотелось бы отметить, что этот вариант может показаться возвращениям к системе руководства, которая была в Вооруженных Силах Украины до 2004 года. Но это не совсем так. Сравнивать целесообразно не с системой управления Вооруженными Силами десятилетней давности, а с аналогичными системами в демократических странах, где такая интеграция внедряется. Внимание следует сосредоточить на использовании преимуществ такой системы, поддержании высоких стандартов демократического гражданского контроля над военной организацией.
Понятно, что развитие нормативно-правовой базы в государстве по руководству ВС Украины на протяжении последних лет осуществлялось, так сказать, в противоположном направлении от внедрения такой системы управления, воплощение которой имеет теперь много законодательных преград. Но такое состояние не может быть основанием для отказа от рассмотрения этого варианта.
Следует отметить, что на сегодняшний день новое руководство Министерства обороны Украины в условиях финансово-экономического кризиса осуществляет поиск путей сокращения персонала. Эта задача поставлена руководством государства (сокращение органов государственной власти на 20%), в то же время в ходе ее выполнения необходимо учитывать и такой фактор, как спектр задач в военной сфере и их разграничение между Минобороны и Генштабом.
Очевидным в этих условиях может стать искушение, при отсутствии четкого разграничения функций по отдельным направлениям деятельности (обеспечение потребностей Вооруженных Сил Украины, военно-техническая деятельность и тому подобное) провести определенное перераспределение задач между Минобороны и Генштабом не по функциональным принципам, а исходя исключительно из требований текущей ситуации.
Одновременно необходимо учитывать, что разграничение функций предусматривало функционирование Генштаба как самостоятельной структуры во главе с Главнокомандующим Вооруженными Силами Украины. Потому и создавались необходимые структуры Генштаба от Главного финансово-экономического управления до пресс-службы. Попытка сегодня избавиться от этих присущих отдельной структуре подразделений может привести к ограничению возможностей Главнокомандующим выполнять в полном объеме функции по непосредственному военному руководству Вооруженными Силами.
Кроме того, существует целый ряд нормативно четко не определенных общих полномочий Минобороны и Генштаба. К ним в частности можно отнести:
· стратегическое планирование;
· мобилизационные мероприятия и подготовку воинского резерва;
· разработку новых видов вооружения и военной техники;
· всестороннее обеспечение Вооруженных Сил Украины;
· развитие военного образования и науки;
· международное сотрудничество и миротворческую деятельность;
· решение вопросов гуманитарной политики и социальной защиты;
· управление военным имуществом.
Отдельно хотелось бы остановиться на всестороннем обеспечении Вооруженных Сил Украины. Этот вопрос, возможно больше других, нуждается в поиске компромисса между взглядами Минобороны и Генштаба. У чиновников Минобороны преобладает подход, по которому прослеживается попытка обеспечить всех и всем и держать все под собственным контролем. Доходит до парадоксальных ситуаций, когда представители департамента МО Украины пытаются заниматься организацией питания воинской части, которая расположена за сотни километров от Киева, субъектами предпринимательской деятельности.
Другой подход, как правило, у военных, – для Минобороны вопрос обеспечения Вооруженных Сил должен означать дать средства, организовать взаимодействие с оборонно-промышленным комплексом и другими предприятиями, а соответствующие органы военного управления сами обеспечат подчиненные воинские части и учреждения. И здесь есть доля истины: обеспечение в мирное время связано с обеспечением в военное время, потому и заниматься этим должны военные.
Отдельное место занимает еще один подход, в котором, учитывая современные украинские реалии, также есть рациональное зерно. Для отдельных лиц этот вопрос будет привлекательным до тех пор, пока распространено такое явление как коррупция – интересует не процесс обеспечения войска, а возможность “держать в руках” денежные потоки. Организация этого процесса согласно европейским стандартам, которые доказали свою антикоррупционную эффективность, будет способствовать если не устранению, то значительному уменьшению масштабов этого негативного явления.
Необходимо также учитывать, что обеспечение тесного сотрудничества между Министерством обороны и Генеральным штабом на уровне заместителей и структурных подразделений, при любом варианте, является одним из главных условий рационального разграничения полномочий между ними и оптимизации их структуры и численности.
Принятие за основу первого, второго или третьего вариантов (а возможно будет предложено и любой альтернативный) потребует внесения изменений в нормативно-правовую базу и более четкого определения сфер ответственности, разграничения полномочий между Минобороны и Генштабом. Специфика их взаимоотношений не имеет аналогов в других сферах государственного управления и нуждается не только в специфическом подходе, но, учитывая важность для безопасности, да и самого существования государства, проведения глубокого анализа, взвешенности и государственнического подхода.
