Відомості про авторів:
Юрій Юрчина,
директор проекту Security&Defense Consulting компанії Defense Line
З тим, що Батьківщину потрібно захищати, згодні всі. В тому, що армія потрібна боєздатна та професійна – сумнівів також нема ні в кого. Але захист не обов’язково має на увазі призов на військову службу, а професіоналізм зовсім не обов’язково пов'язаний з контрактною системою комплектування. Солдат є не просто “працівником військової установи” – його професіоналізм охоплює, крім іншого, здатність віддати життя за Батьківщину. Армія, яка складається з тих, хто просто вміє стріляти з автомату та керувати бронетранспортером, не здатна нікого захистити. Обов’язок, патріотизм, самопожертва – найважливіші складові професіоналізму солдата.
Сьогодні комплектування Збройних Сил України (ЗС), згідно з чинним законодавством, здійснюється за змішаним принципом, а саме – шляхом призову громадян України на строкову військову службу і прийняття їх на військову службу за контрактом.
У перехідний період такий принцип комплектування ЗС дозволяє, завдяки можливості корегування числа громадян, які призиваються на строкову військову службу, забезпечити належний рівень укомплектованості армії згідно з вимогами до бойової готовності військ (сил).
На цей час укомплектованість ЗС військовослужбовцями за контрактом становить понад 50% загальної штатної чисельності рядового, сержантського і старшинського складу. Решта посад комплектується військовослужбовцями строкової військової служби.
Зворотний бік медалі
Дискусія, що розгорнулася в багатьох ЗМІ з приводу прискорений перехід українського війська на 100% укомплектованість військовослужбовцями-контрактниками, яка не припиняється, наштовхує на думку поцікавитись, як подібне завдання вирішується в інших країнах світу.
Повністю професійні армії мають понад 50 держав світу, до числа яких належать високорозвинуті країни (Австралія, Велика Британія, Канада, США, Японія), а також ті, що мають нижчий економічний потенціал (Індія, Пакистан, Нігерія, Філіппіни). До переліку держав, що комплектують ЗС на професійній основі, нещодавно приєдналися Бельгія, Франція, Португалія, Угорщина, Нідерланди та Іспанія.
Водночас, майже 80 держав продовжують комплектувати ЗС за призовом. Зокрема, Швейцарія вважається прихильницею комплектування ЗС за міліційним принципом, що також передбачає загальний військовий обов'язок.
Ряд країн (зокрема, Болгарія, Данія, Естонія, Греція, Ізраїль, Литва, Німеччина, Норвегія, Росія, Туреччина,) зберігають змішану систему комплектування.
Світовий досвід свідчить, що в жодному з крупних збройних конфліктів контрактна армія дотепер не перемогла. А в особливо загрозливих ситуаціях поновлювався призов. Наприклад, під час Першої світової війни Уряд Великої Британії робив ставку на добровольців лише до 1916р., але зрештою поновлення призову стало неминучим.
Як свідчить історія, контрактна армія є ефективною в експедиційних акціях, зокрема, для зміни режимів у країнах зі слабкими ЗС, які розбігаються при першому ударі. Але забезпечити повномасштабну присутність та ефективний контроль над територією великої країни вона нездатна, оскільки не може бути достатньо чисельною для цього та потребує значних коштів для оплати волонтерів.
Можливо, армія в 500-600 тис. осіб зуміла б встановити контроль над Іраком і навіть знищити формування Муктади ас-Садра (і для такої армії це було б вкрай важко, про що свідчить досвід боїв призовної ізраїльської армії з угрупованням “Хезболли” в Лівані). Про обмежені можливості американської армії свідчить той факт, що Дж.Буш зараз уникає прямо називати ас-Садра ворогом США, оскільки розуміє, що наявний американський контингент не здатен впоратися з тисячами бійців шиїтського лідера, які мають високу мотивацію. Для цього було б потрібно окупувати шиїтські райони країни, але такої чисельності військовослужбовців у контрактної армії немає.
Досвід армії США показує, що професіонали готові служити в мирний час, але не дуже готові воювати, а тим більше помирати на війні. За шість років бойових дій в Афганістані та чотири роки – в Іраку число дезертирів в американській армії перевищило 24 тис. осіб. Такого не було з часів війни у В’єтнамі. А недобір контрактників у 2007р. становив близько 20%.
Тому, недарма в Конгресі США дедалі частіше лунають пропозиції розглянути питання про повернення до комплектування ЗС на основі загального військового обов’язку.
Іншими словами, регіональні війни, які американські ЗС у нинішньому вигляді не можуть виграти, краще взагалі не розпочинати. А у випадку серйозної загрози національній безпеці без запровадження хоча б часткового призову не обійтися. Крім того, чисельна контрактна армія надає політичному керівництву надто багато спокус саме через добровільний принцип комплектування. Оскільки посилати добровольців на сумнівні операції – це одне, а призовників – зовсім інше. Політична ціна прийняття таких рішень серйозно відрізняється. Якби Пентагон до 2003р. реалізував пропозиції про значне збільшення чисельності ЗС, то ймовірність початку кампанії проти Ірану значно зросла б. І навпаки, неясно, чи розпочав би Дж.Буш війну проти Іраку у 2003р., якби для цього було необхідно частково відновити призов.
Досвід Німеччини з комплектування армій за змішаним принципом
У Німеччині призов на військову службу в Бундесвер був запроваджений в 1956р. Призов визначався як інструмент демократичного цивільного контролю та умова непорушного зв’язку німецького суспільства та армії. Передбачалося, що наявність призову дозволить зруйнувати кастову замкненість німецьких військових і в перспективі позбутися цього явища.
У скандинавських країнах (Швеція, Фінляндія) призов має подібне значення. Загальний військовий обов’язок розглядається як інструмент формування національної ідентичності, цілісності суспільства, зв’язку між цивільним і військовим секторами. Як і в Німеччині, в цих країнах подібні трактовки ролі загального військового обов’язку з’явилися після Другої світової війни.
Попри збереження в Німеччині змішаного принципу комплектування, структура особового складу армії змінюється на користь професійного компонента. З початком у жовтні 2003р. військової реформи Бундесвером було прийняте рішення про скорочення армії до 2010 р., у порівнянні з 2000 р., з 285 до 252 тис. осіб. При цьому чисельність призовників буде скорочена зі 112 до 93 тис. осіб., а чисельність професійних військовослужбовців(офіцерів і контрактників) – зменшиться з 202 до 195 тис. осіб1. Одним з ключових елементів скорочення та забезпечення ефективності ЗС є виведення зі сфери їх компетенції практично всіх функцій, не пов’язаних з підвищенням обороноздатності та бойової готовності військ.
Головним мотивом таких темпів скорочення (за українськими мірками, дуже стриманих) було бажання політичного та військового керівництва країни уникнути будь-яких катаклізмів. Реформування ЗС підтримується відповідними ресурсами. Бюджет Німеччини на 2007р. передбачав виділення фінансових ресурсів за статтею “Витрати на оборону” в розмірі €28,4 млрд. ($37,5 млрд.). Для порівняння – оборонний бюджет України у 2007р. становив 8,5 млрд. грн. (близько $1,7 млрд.).
Досвід ЗС Німеччини розвінчує твердження про те, що призовна армія є джерелом нестатутних відносин між військовослужбовцями. Загалом, у Німеччині проходять строкову або альтернативну службу 70-75% юнаків. Нестатутні відносини у ЗС вважаються надзвичайним явищем, і кожен подібний випадок (а їх – одиниці протягом багатьох років) розглядається на вищому рівні − у вигляді звіту глави оборонного відомства перед парламентською комісією. Уникнення таких явищ досягається завдяки високому рівню організації і забезпечення військової служби.
Строк служби призовника в Бундесвері складає 9-14 місяців. Призов і проходження служби здійснюються переважно за територіальним принципом. Військовослужбовці строкової служби проживають у казармах гостинного типу. В кімнатах з покращеним побутовим обладнанням проживають 4-6 осіб. Солдатам надається відпустка на 22 робочі дні. У вихідні і святкові дні солдати, які не залучені до чергових сил, мають змогу відвідати родичів. Проїзд у міському транспорті для них − безплатний, а залізницею − з великими пільгами.
За мінімального прожиткового мінімуму в Німеччині €600, рядовий призовник Бундесверу отримує €405 на місяць, а єфрейтор — €450. На харчування в позаслужбовий час їм виплачується €117 на місяць. При добровільному подовженні служби на строк понад 10 місяців щомісячне грошове забезпечення збільшується до €1 200. На Різдво солдати отримують €375. По завершенні служби солдат отримує неоподатковану суму грошового забезпечення €10 800.*
У Німеччині також існує інститут альтернативної служби в будинках осіб похилого віку, госпіталях або інших соціальних закладах. Німецька влада вбачає в такій практиці інструмент виховання молоді та компенсації браку робочої сили в соціальній сфері.
Реалії професіоналізації Збройних Сил по-українськи: головні труднощі
Найбільш вагомий вплив на способи комплектування армій країн світу мають внутрішньодержавні чинники: економічні, соціальні, політичні тощо.
Так, зростання безробіття, як соціальний чинник, призводить до економічних і позаекономічних витрат у державі. Наприклад, приріст безробіття на 1% спричиняє зростання злочинності на 4,2%, що, своєю чергою істотно впливає на якісні показники відбору кандидатів для служби у ЗС. Водночас, труднощі з пошуками роботи спонукають молодь до проходження військової служби на контрактній основі.
В Україні проблему комплектування ЗС особовим складом ускладнює глибока демографічна криза. У 2016р. число дітей віком до 15 років може становити 7,7 млн., порівняно з 12 млн. у 1991р. За таких обставин, є начебто очевидним, що питання переходу ЗС України до комплектування військовослужбовцями за контрактом не має альтернатив.
З іншого боку, складна економічна ситуація в Україні свідчить про те, що контрактна армія, по суті, не є сьогодні першочерговим завданням для держави. Намагання у стислі терміни прийняти на військову службу за контрактом десятки тисяч громадян без вирішення фундаментальних питань всебічного забезпечення ефективної військової служби призведе лише до марного витрачання сотень мільйонів державних коштів внаслідок звільнення більшості прийнятих контрактників через їх розчарування службою в армії.
Зокрема, на підвищення мотивації громадян України до проходження військової служби (підвищення грошового утримання, створення фонду службового житла, вивільнення від невластивих функцій, розвиток соціальної сфери тощо). Перспективним планом основних заходів щодо забезпечення переходу Збройних Сил України до комплектування військовослужбовцями, які проходять військову службу за контрактом, на 2008-2010рр. (презентований громадськості Міністром оборони України 5 лютого 2008р.), передбачено витратити 32,8 млрд. грн. (66 % загальної суми коштів Перспективного плану – 49,6 млрд. грн.).
Виконання всього комплексу заходів Перспективного плану вимагає наступних обсягів оборонного бюджету: у 2008р. – 2% ВВП (17,4 млрд. грн.), у 2009-2010рр. – 3% ВВП (28,3 млрд. грн. і 33,0 млрд. грн., відповідно), у 2011р. – 2% ВВП. На сьогодні Державним бюджетом України на 2008р. на потреби ЗС передбачено лише 56,9% потреби (9,9 млрд. грн.), визначеної Перспективним планом.
Для повного переходу ЗС на контрактну основу до кінця 2010р. необхідно забезпечити збільшення облікової чисельності військовослужбовців за контрактом на 30 тис. осіб. Вивчення ситуації на ринку праці України засвідчило, що головними чинниками мотивації юнаків для вступу на службу за контрактом є:
- гідне грошове та пенсійне забезпечення;
- можливість отримати житло за рахунок держави;
- можливість професійного та кар’єрного росту;
- проведення повноцінної бойової підготовки (оскільки це й є тією метою, заради якої молода людина обирає шлях військового);
- забезпечення харчуванням за рахунок держави;
- забезпечення речовим майном за визначеними нормами;
- вивільнення військовослужбовців від виконання обов’язків, не передбачених посадою;
- нормований робочий тиждень з двома вихідними;
- створення умов для підвищення рівня освіти;
- гарантоване забезпечення соціальних пільг, передбачених законодавством.
Переважній більшості цих очікувань відповідають законодавчо визначені державні зобов’язання. За умов їх дотримання питання скасування строкової військової служби та забезпечення потрібної чисельності контрактників вже не стояли б сьогодні на порядку денному. Саме невиконання державою взятих зобов’язань є головною причиною ситуації, що склалася зі скасуванням призову – в умовах існуючої плинності кадрів (протягом останніх трьох років число звільнених майже дорівнювала числу прийнятих на військову службу) виконати плани повного переходу ЗС на контрактну основу практично неможливо. Загалом, протягом 2002-2007рр. з лав ЗС звільнено з різних причин близько 37 тис. військовослужбовців.
Більш докладний аналіз причин звільнення військовослужбовців-контрактників показав, що, за умови створення належних умов проходження військової служби, 72% загального числа звільнених потенційно могли продовжувати військову службу за контрактом. До них належать ті, хто звільнився з наступних причин:
19% – у зв’язку із закінченням строку контракту та недостатньою мотивацією його подовження на наступний термін;
27 % – у зв’язку із скороченням штатів і небажання переміщуватися до іншого місця служби через невирішеність побутових проблем;
26 % – у зв’язку з розірванням контракту командуванням військової частини через небажання військовослужбовця служити та навмисне невиконання ним умов контракту.
Зазначеної чисельності військовослужбовців майже вистачило б для виконання ЗС поставленого на кінець 2010р. завдання.
За орієнтовними обрахунками, внаслідок високої плинності кадрів державі завдано досить серйозних збитків, пов’язаних з витратами на підготовку, утримання і звільнення військовослужбовців. У цінах 2007р. ці збитки становлять близько 1,8 млрд. грн., що майже відповідає потребам Міністерства оборони в будівництві у 2008р. 10 тис. квартир для військовослужбовців (1,97 млрд. грн.).
Питання тривалості утримання військовослужбовців за контрактом на службі потребує більш докладного вивчення та аналізу з точок зору “пропускної спроможності” ЗС як додаткового джерела поповнення резерву на особливий період, а також необхідності виплат військовослужбовцям додаткових видів грошового забезпечення та надання відповідних пільг за тривале проходження служби.
Таким чином, через невирішеність головних проблем (житло, привабливість військової служби та гідний статус у суспільстві) завершення переходу ЗС на контрактну основу може бути перенесене з кінця 2010р. на невизначений термін.
Крім того, сьогодні поряд з переліченими вище проблемами на перший план виходить необхідність технічного переоснащення ЗС (закупівля і модернізація озброєння та військової техніки), оскільки, витративши кошти на облаштування та зарплату контрактників, не вдасться забезпечити їх бойову підготовку на професійному рівні.
Згідно з офіційними даними, ЗС через хронічне недофінансування вже наблизилися до критичної межі, коли дві третини літаків і вертольотів не можуть піднятися в повітря, а понад половина бойових кораблів і суден забезпечення не готові виконати завдання в морі. Третина зразків озброєнь і техніки за своїми бойовими можливостями є морально застарілими.
Комплексний підхід (підвищення мотивації громадян до контрактної військової служби з одночасним технічним переоснащенням ЗС) – це єдиний шлях, що дозволить створити дійсно професійну армію. Але цей шлях є дуже обтяжливим для Державного бюджету та політично суперечливим, оскільки може бути здійснений за рахунок погіршення фінансування інших сфер життєдіяльності суспільства, що матиме негативні наслідки для його соціально-економічного розвитку.
Кількість або якість? Чи доцільно Україні відмовлятися від призову?
В умовах, коли ЗС за технічною оснащеністю відстають вже на покоління від армій розвинутих країн світу, витрачати величезні суми на контрактників, які опановують техніку минулого століття, навряд чи доцільно. Прискорений перехід на контрактну армію дедалі очевидніше порушує питання браку бюджетних коштів та їх раціонального розподілу.
З 2000р. держава вдалася до значного скорочення ЗС саме з метою уникнення зростання витрат на утримання особового складу (близько 80% оборонного бюджету) за умов збільшення чисельності контрактників. Сьогодні резерви економії бюджетних коштів за рахунок скорочення чисельності ЗС наближаються до вичерпання, а зростання числа контрактників призведе до необхідності перевищити 80% позначку на утримання особового складу. За цих умов ще більше постраждають статті видатків на підготовку військ (сил) і технічну модернізацію. Тобто мільярди гривень, спрямовані на форсоване запровадження контрактної армії, повернуть ЗС до стану кінця 1990-х років, коли 85-90% бюджету витрачалося на утримання особового складу.
Тобто зараз будуються контрактні “роззброєнні Збройні Сили”, абсолютно непридатні до виконання функцій, покладених на цей державний інститут. У справжній, а не парадній, професійній армії потреби кадрового та технічного забезпечення є рівновеликими.
Тому виникає питання, чи є доцільним взагалі відмовлятися від служби за призовом, якщо держава не спромоглася забезпечити належним фінансуванням три бригади та один корабель, що брали участь у проведенні експерименту з комплектування їх військовослужбовцями за контрактом у 2005-2006рр.**?
Враховуючи наведене вище, перехід армії на контрактну основу навіть у 2010р., на нашу думку, є передчасним. Діюча система комплектування ЗС особовим складом за контрактом дозволяє лише заповнити вакансії, залишаючи якість професійних кадрів на дуже низькому рівні.
За цих умов Україні доцільно відмовитися від повного переходу на контракт – за контрактним принципом повинні комплектуватися лише Об’єднані сили швидкого реагування. Це дозволить, не збільшуючи рівень витрат на утримання с особового складу, покращити грошове забезпечення контрактників і сформувати в українському війську надзвичайно необхідний, дієздатний сержантський корпус.
Інші військові частини будуть виконувати функцію школи бойової підготовки та патріотичного виховання української молоді.
У пошуках “золотої середини”
Виникає практичне питання пошуку найбільш раціонального та менш обтяжливого для державного бюджету способу комплектування ЗС, тобто такого співвідношення військовослужбовців контрактної і строкової служби, яке забезпечить достатній рівень ефективності військ (сил).
З урахуванням загальноприйнятих у світі вимог до рівня укомплектованості військових частин особовим складом, що дозволяє підтримувати їх боєготовність на рівні спроможності виконувати завдання за призначенням, найбільш прийнятним для України є співвідношення кількості військовослужбовців за контрактом до військовослужбовців строкової військової служби 7 : 3.
За такого співвідношення та передбаченої Державною програмою розвитку Збройних Сил України на 2006-2011рр. чисельності ЗС України 143 тис. осіб і чисельності рядового, сержантського та старшинського складу близько 80 тис. осіб, чисельність військовослужбовців за контрактом орієнтовно становитиме близько 55 тис. осіб, а військовослужбовців строкової військової служби – 25 тис. осіб.
Це дозволить укомплектувати військовослужбовцями за контрактом посади сержантів, а також посади, що визначають бойову готовність військових частин, а решту посад – особами, які призиватимуться на строкову військову службу. За таких умов, терміни проходження строкової військової служби можуть бути суттєво скорочені, оскільки через відсутність особливих кваліфікаційних вимог укомплектованість цих посад не впливатиме на рівень бойової готовності військової частини (підрозділу), а за умов виникнення загрози збройного конфлікту, їх можна буде легко доукомплектувати за рахунок військовозобов’язаних.
Крім того, існуватиме можливість відбору з числа військовослужбовців строкової служби кращих кандидатів для залучення їх на військову службу за контрактом.
Слід зазначити, що дійсно демократичне суспільство має не лише забезпечувати громадянину певні права та соціальні свободи, а й виховувати в нього розуміння власної відповідальності та готовності в разі потреби встати на їх захист. З урахуванням цього, проходження строкової військової служби стає своєрідним інструментом цивільного контролю суспільства над ЗС.
Дискусія навколо контрактної служби, що продовжується друге десятиліття, на жаль, відволікає увагу суспільства від більш важливих проблем Збройних Сил України, зокрема: катастрофічної нестачі у військах нових сучасних озброєнь і військової техніки; низької інтенсивності бойової підготовки; відсутності проміжної професійної ланки між офіцерами та солдатами – тобто дієздатного сержантського корпусу.
Практично всі політичні партії, говорячи про професіоналізацію армії, роблять наголос на контрактній службі, вважаючи її панацеєю від усіх проблем. Це додає їм голосів на виборах, але не вирішує самих проблем.
Але між призовною і контрактною армією існують принципові розбіжності, які впливають на місце таких армій в суспільстві та їх завдання. За умов скасування комплектування армії на основі загального військового обов’язку та переходу на комплектування за контрактом (договором про найм) ЗС кардинально змінюють своє призначення. Збройний захист країни від зовнішньої агресії перестає бути справою всього народу, який відсторонюється від вирішення найголовнішого завдання – забезпечення існування самої країни.
Таким чином, сьогодні є необхідність більш ґрунтовного вивчення питань доцільності повного переходу ЗС України на комплектування військовослужбовцями, які проходять військову службу за контрактом, та оптимального співвідношення військовослужбовців строкової військової служби до чисельності військовослужбовців за контрактом.
З метою вивчення цього питання доцільно створити незалежну державну комісію, до складу якої залучити кращих кваліфікованих співробітників, насамперед, з економічних, юридичних і фінансових питань. Крім того, до роботи комісії доречно залучити кілька потужних науково-дослідних інститутів (центрів).
Для більш якісної роботи комісії доцільно видати спеціальне розпорядження Президента України, яким зобов’язати Міністерство оборони та інші органи виконавчої влади надавати їй повну підтримку та всю необхідну інформацію в пріоритетному порядку.
1 * Taschenbuch Deutsche Bundeswehr 2006/07, pag. 496-497
2 ** Розпорядження Президента України №1043 від 10 травня 2005р.
Юрій Юрчина,
директор проекту Security&Defense Consulting компанії Defense Line
З тим, що Батьківщину потрібно захищати, згодні всі. В тому, що армія потрібна боєздатна та професійна – сумнівів також нема ні в кого. Але захист не обов’язково має на увазі призов на військову службу, а професіоналізм зовсім не обов’язково пов'язаний з контрактною системою комплектування. Солдат є не просто “працівником військової установи” – його професіоналізм охоплює, крім іншого, здатність віддати життя за Батьківщину. Армія, яка складається з тих, хто просто вміє стріляти з автомату та керувати бронетранспортером, не здатна нікого захистити. Обов’язок, патріотизм, самопожертва – найважливіші складові професіоналізму солдата.
Сьогодні комплектування Збройних Сил України (ЗС), згідно з чинним законодавством, здійснюється за змішаним принципом, а саме – шляхом призову громадян України на строкову військову службу і прийняття їх на військову службу за контрактом.
У перехідний період такий принцип комплектування ЗС дозволяє, завдяки можливості корегування числа громадян, які призиваються на строкову військову службу, забезпечити належний рівень укомплектованості армії згідно з вимогами до бойової готовності військ (сил).
На цей час укомплектованість ЗС військовослужбовцями за контрактом становить понад 50% загальної штатної чисельності рядового, сержантського і старшинського складу. Решта посад комплектується військовослужбовцями строкової військової служби.
Зворотний бік медалі
Дискусія, що розгорнулася в багатьох ЗМІ з приводу прискорений перехід українського війська на 100% укомплектованість військовослужбовцями-контрактниками, яка не припиняється, наштовхує на думку поцікавитись, як подібне завдання вирішується в інших країнах світу.
Повністю професійні армії мають понад 50 держав світу, до числа яких належать високорозвинуті країни (Австралія, Велика Британія, Канада, США, Японія), а також ті, що мають нижчий економічний потенціал (Індія, Пакистан, Нігерія, Філіппіни). До переліку держав, що комплектують ЗС на професійній основі, нещодавно приєдналися Бельгія, Франція, Португалія, Угорщина, Нідерланди та Іспанія.
Водночас, майже 80 держав продовжують комплектувати ЗС за призовом. Зокрема, Швейцарія вважається прихильницею комплектування ЗС за міліційним принципом, що також передбачає загальний військовий обов'язок.
Ряд країн (зокрема, Болгарія, Данія, Естонія, Греція, Ізраїль, Литва, Німеччина, Норвегія, Росія, Туреччина,) зберігають змішану систему комплектування.
Світовий досвід свідчить, що в жодному з крупних збройних конфліктів контрактна армія дотепер не перемогла. А в особливо загрозливих ситуаціях поновлювався призов. Наприклад, під час Першої світової війни Уряд Великої Британії робив ставку на добровольців лише до 1916р., але зрештою поновлення призову стало неминучим.
Як свідчить історія, контрактна армія є ефективною в експедиційних акціях, зокрема, для зміни режимів у країнах зі слабкими ЗС, які розбігаються при першому ударі. Але забезпечити повномасштабну присутність та ефективний контроль над територією великої країни вона нездатна, оскільки не може бути достатньо чисельною для цього та потребує значних коштів для оплати волонтерів.
Можливо, армія в 500-600 тис. осіб зуміла б встановити контроль над Іраком і навіть знищити формування Муктади ас-Садра (і для такої армії це було б вкрай важко, про що свідчить досвід боїв призовної ізраїльської армії з угрупованням “Хезболли” в Лівані). Про обмежені можливості американської армії свідчить той факт, що Дж.Буш зараз уникає прямо називати ас-Садра ворогом США, оскільки розуміє, що наявний американський контингент не здатен впоратися з тисячами бійців шиїтського лідера, які мають високу мотивацію. Для цього було б потрібно окупувати шиїтські райони країни, але такої чисельності військовослужбовців у контрактної армії немає.
Досвід армії США показує, що професіонали готові служити в мирний час, але не дуже готові воювати, а тим більше помирати на війні. За шість років бойових дій в Афганістані та чотири роки – в Іраку число дезертирів в американській армії перевищило 24 тис. осіб. Такого не було з часів війни у В’єтнамі. А недобір контрактників у 2007р. становив близько 20%.
Тому, недарма в Конгресі США дедалі частіше лунають пропозиції розглянути питання про повернення до комплектування ЗС на основі загального військового обов’язку.
Іншими словами, регіональні війни, які американські ЗС у нинішньому вигляді не можуть виграти, краще взагалі не розпочинати. А у випадку серйозної загрози національній безпеці без запровадження хоча б часткового призову не обійтися. Крім того, чисельна контрактна армія надає політичному керівництву надто багато спокус саме через добровільний принцип комплектування. Оскільки посилати добровольців на сумнівні операції – це одне, а призовників – зовсім інше. Політична ціна прийняття таких рішень серйозно відрізняється. Якби Пентагон до 2003р. реалізував пропозиції про значне збільшення чисельності ЗС, то ймовірність початку кампанії проти Ірану значно зросла б. І навпаки, неясно, чи розпочав би Дж.Буш війну проти Іраку у 2003р., якби для цього було необхідно частково відновити призов.
Досвід Німеччини з комплектування армій за змішаним принципом
У Німеччині призов на військову службу в Бундесвер був запроваджений в 1956р. Призов визначався як інструмент демократичного цивільного контролю та умова непорушного зв’язку німецького суспільства та армії. Передбачалося, що наявність призову дозволить зруйнувати кастову замкненість німецьких військових і в перспективі позбутися цього явища.
У скандинавських країнах (Швеція, Фінляндія) призов має подібне значення. Загальний військовий обов’язок розглядається як інструмент формування національної ідентичності, цілісності суспільства, зв’язку між цивільним і військовим секторами. Як і в Німеччині, в цих країнах подібні трактовки ролі загального військового обов’язку з’явилися після Другої світової війни.
Попри збереження в Німеччині змішаного принципу комплектування, структура особового складу армії змінюється на користь професійного компонента. З початком у жовтні 2003р. військової реформи Бундесвером було прийняте рішення про скорочення армії до 2010 р., у порівнянні з 2000 р., з 285 до 252 тис. осіб. При цьому чисельність призовників буде скорочена зі 112 до 93 тис. осіб., а чисельність професійних військовослужбовців(офіцерів і контрактників) – зменшиться з 202 до 195 тис. осіб1. Одним з ключових елементів скорочення та забезпечення ефективності ЗС є виведення зі сфери їх компетенції практично всіх функцій, не пов’язаних з підвищенням обороноздатності та бойової готовності військ.
Головним мотивом таких темпів скорочення (за українськими мірками, дуже стриманих) було бажання політичного та військового керівництва країни уникнути будь-яких катаклізмів. Реформування ЗС підтримується відповідними ресурсами. Бюджет Німеччини на 2007р. передбачав виділення фінансових ресурсів за статтею “Витрати на оборону” в розмірі €28,4 млрд. ($37,5 млрд.). Для порівняння – оборонний бюджет України у 2007р. становив 8,5 млрд. грн. (близько $1,7 млрд.).
Досвід ЗС Німеччини розвінчує твердження про те, що призовна армія є джерелом нестатутних відносин між військовослужбовцями. Загалом, у Німеччині проходять строкову або альтернативну службу 70-75% юнаків. Нестатутні відносини у ЗС вважаються надзвичайним явищем, і кожен подібний випадок (а їх – одиниці протягом багатьох років) розглядається на вищому рівні − у вигляді звіту глави оборонного відомства перед парламентською комісією. Уникнення таких явищ досягається завдяки високому рівню організації і забезпечення військової служби.
Строк служби призовника в Бундесвері складає 9-14 місяців. Призов і проходження служби здійснюються переважно за територіальним принципом. Військовослужбовці строкової служби проживають у казармах гостинного типу. В кімнатах з покращеним побутовим обладнанням проживають 4-6 осіб. Солдатам надається відпустка на 22 робочі дні. У вихідні і святкові дні солдати, які не залучені до чергових сил, мають змогу відвідати родичів. Проїзд у міському транспорті для них − безплатний, а залізницею − з великими пільгами.
За мінімального прожиткового мінімуму в Німеччині €600, рядовий призовник Бундесверу отримує €405 на місяць, а єфрейтор — €450. На харчування в позаслужбовий час їм виплачується €117 на місяць. При добровільному подовженні служби на строк понад 10 місяців щомісячне грошове забезпечення збільшується до €1 200. На Різдво солдати отримують €375. По завершенні служби солдат отримує неоподатковану суму грошового забезпечення €10 800.*
У Німеччині також існує інститут альтернативної служби в будинках осіб похилого віку, госпіталях або інших соціальних закладах. Німецька влада вбачає в такій практиці інструмент виховання молоді та компенсації браку робочої сили в соціальній сфері.
Реалії професіоналізації Збройних Сил по-українськи: головні труднощі
Найбільш вагомий вплив на способи комплектування армій країн світу мають внутрішньодержавні чинники: економічні, соціальні, політичні тощо.
Так, зростання безробіття, як соціальний чинник, призводить до економічних і позаекономічних витрат у державі. Наприклад, приріст безробіття на 1% спричиняє зростання злочинності на 4,2%, що, своєю чергою істотно впливає на якісні показники відбору кандидатів для служби у ЗС. Водночас, труднощі з пошуками роботи спонукають молодь до проходження військової служби на контрактній основі.
В Україні проблему комплектування ЗС особовим складом ускладнює глибока демографічна криза. У 2016р. число дітей віком до 15 років може становити 7,7 млн., порівняно з 12 млн. у 1991р. За таких обставин, є начебто очевидним, що питання переходу ЗС України до комплектування військовослужбовцями за контрактом не має альтернатив.
З іншого боку, складна економічна ситуація в Україні свідчить про те, що контрактна армія, по суті, не є сьогодні першочерговим завданням для держави. Намагання у стислі терміни прийняти на військову службу за контрактом десятки тисяч громадян без вирішення фундаментальних питань всебічного забезпечення ефективної військової служби призведе лише до марного витрачання сотень мільйонів державних коштів внаслідок звільнення більшості прийнятих контрактників через їх розчарування службою в армії.
Зокрема, на підвищення мотивації громадян України до проходження військової служби (підвищення грошового утримання, створення фонду службового житла, вивільнення від невластивих функцій, розвиток соціальної сфери тощо). Перспективним планом основних заходів щодо забезпечення переходу Збройних Сил України до комплектування військовослужбовцями, які проходять військову службу за контрактом, на 2008-2010рр. (презентований громадськості Міністром оборони України 5 лютого 2008р.), передбачено витратити 32,8 млрд. грн. (66 % загальної суми коштів Перспективного плану – 49,6 млрд. грн.).
Виконання всього комплексу заходів Перспективного плану вимагає наступних обсягів оборонного бюджету: у 2008р. – 2% ВВП (17,4 млрд. грн.), у 2009-2010рр. – 3% ВВП (28,3 млрд. грн. і 33,0 млрд. грн., відповідно), у 2011р. – 2% ВВП. На сьогодні Державним бюджетом України на 2008р. на потреби ЗС передбачено лише 56,9% потреби (9,9 млрд. грн.), визначеної Перспективним планом.
Для повного переходу ЗС на контрактну основу до кінця 2010р. необхідно забезпечити збільшення облікової чисельності військовослужбовців за контрактом на 30 тис. осіб. Вивчення ситуації на ринку праці України засвідчило, що головними чинниками мотивації юнаків для вступу на службу за контрактом є:
- гідне грошове та пенсійне забезпечення;
- можливість отримати житло за рахунок держави;
- можливість професійного та кар’єрного росту;
- проведення повноцінної бойової підготовки (оскільки це й є тією метою, заради якої молода людина обирає шлях військового);
- забезпечення харчуванням за рахунок держави;
- забезпечення речовим майном за визначеними нормами;
- вивільнення військовослужбовців від виконання обов’язків, не передбачених посадою;
- нормований робочий тиждень з двома вихідними;
- створення умов для підвищення рівня освіти;
- гарантоване забезпечення соціальних пільг, передбачених законодавством.
Переважній більшості цих очікувань відповідають законодавчо визначені державні зобов’язання. За умов їх дотримання питання скасування строкової військової служби та забезпечення потрібної чисельності контрактників вже не стояли б сьогодні на порядку денному. Саме невиконання державою взятих зобов’язань є головною причиною ситуації, що склалася зі скасуванням призову – в умовах існуючої плинності кадрів (протягом останніх трьох років число звільнених майже дорівнювала числу прийнятих на військову службу) виконати плани повного переходу ЗС на контрактну основу практично неможливо. Загалом, протягом 2002-2007рр. з лав ЗС звільнено з різних причин близько 37 тис. військовослужбовців.
Більш докладний аналіз причин звільнення військовослужбовців-контрактників показав, що, за умови створення належних умов проходження військової служби, 72% загального числа звільнених потенційно могли продовжувати військову службу за контрактом. До них належать ті, хто звільнився з наступних причин:
19% – у зв’язку із закінченням строку контракту та недостатньою мотивацією його подовження на наступний термін;
27 % – у зв’язку із скороченням штатів і небажання переміщуватися до іншого місця служби через невирішеність побутових проблем;
26 % – у зв’язку з розірванням контракту командуванням військової частини через небажання військовослужбовця служити та навмисне невиконання ним умов контракту.
Зазначеної чисельності військовослужбовців майже вистачило б для виконання ЗС поставленого на кінець 2010р. завдання.
За орієнтовними обрахунками, внаслідок високої плинності кадрів державі завдано досить серйозних збитків, пов’язаних з витратами на підготовку, утримання і звільнення військовослужбовців. У цінах 2007р. ці збитки становлять близько 1,8 млрд. грн., що майже відповідає потребам Міністерства оборони в будівництві у 2008р. 10 тис. квартир для військовослужбовців (1,97 млрд. грн.).
Питання тривалості утримання військовослужбовців за контрактом на службі потребує більш докладного вивчення та аналізу з точок зору “пропускної спроможності” ЗС як додаткового джерела поповнення резерву на особливий період, а також необхідності виплат військовослужбовцям додаткових видів грошового забезпечення та надання відповідних пільг за тривале проходження служби.
Таким чином, через невирішеність головних проблем (житло, привабливість військової служби та гідний статус у суспільстві) завершення переходу ЗС на контрактну основу може бути перенесене з кінця 2010р. на невизначений термін.
Крім того, сьогодні поряд з переліченими вище проблемами на перший план виходить необхідність технічного переоснащення ЗС (закупівля і модернізація озброєння та військової техніки), оскільки, витративши кошти на облаштування та зарплату контрактників, не вдасться забезпечити їх бойову підготовку на професійному рівні.
Згідно з офіційними даними, ЗС через хронічне недофінансування вже наблизилися до критичної межі, коли дві третини літаків і вертольотів не можуть піднятися в повітря, а понад половина бойових кораблів і суден забезпечення не готові виконати завдання в морі. Третина зразків озброєнь і техніки за своїми бойовими можливостями є морально застарілими.
Комплексний підхід (підвищення мотивації громадян до контрактної військової служби з одночасним технічним переоснащенням ЗС) – це єдиний шлях, що дозволить створити дійсно професійну армію. Але цей шлях є дуже обтяжливим для Державного бюджету та політично суперечливим, оскільки може бути здійснений за рахунок погіршення фінансування інших сфер життєдіяльності суспільства, що матиме негативні наслідки для його соціально-економічного розвитку.
Кількість або якість? Чи доцільно Україні відмовлятися від призову?
В умовах, коли ЗС за технічною оснащеністю відстають вже на покоління від армій розвинутих країн світу, витрачати величезні суми на контрактників, які опановують техніку минулого століття, навряд чи доцільно. Прискорений перехід на контрактну армію дедалі очевидніше порушує питання браку бюджетних коштів та їх раціонального розподілу.
З 2000р. держава вдалася до значного скорочення ЗС саме з метою уникнення зростання витрат на утримання особового складу (близько 80% оборонного бюджету) за умов збільшення чисельності контрактників. Сьогодні резерви економії бюджетних коштів за рахунок скорочення чисельності ЗС наближаються до вичерпання, а зростання числа контрактників призведе до необхідності перевищити 80% позначку на утримання особового складу. За цих умов ще більше постраждають статті видатків на підготовку військ (сил) і технічну модернізацію. Тобто мільярди гривень, спрямовані на форсоване запровадження контрактної армії, повернуть ЗС до стану кінця 1990-х років, коли 85-90% бюджету витрачалося на утримання особового складу.
Тобто зараз будуються контрактні “роззброєнні Збройні Сили”, абсолютно непридатні до виконання функцій, покладених на цей державний інститут. У справжній, а не парадній, професійній армії потреби кадрового та технічного забезпечення є рівновеликими.
Тому виникає питання, чи є доцільним взагалі відмовлятися від служби за призовом, якщо держава не спромоглася забезпечити належним фінансуванням три бригади та один корабель, що брали участь у проведенні експерименту з комплектування їх військовослужбовцями за контрактом у 2005-2006рр.**?
Враховуючи наведене вище, перехід армії на контрактну основу навіть у 2010р., на нашу думку, є передчасним. Діюча система комплектування ЗС особовим складом за контрактом дозволяє лише заповнити вакансії, залишаючи якість професійних кадрів на дуже низькому рівні.
За цих умов Україні доцільно відмовитися від повного переходу на контракт – за контрактним принципом повинні комплектуватися лише Об’єднані сили швидкого реагування. Це дозволить, не збільшуючи рівень витрат на утримання с особового складу, покращити грошове забезпечення контрактників і сформувати в українському війську надзвичайно необхідний, дієздатний сержантський корпус.
Інші військові частини будуть виконувати функцію школи бойової підготовки та патріотичного виховання української молоді.
У пошуках “золотої середини”
Виникає практичне питання пошуку найбільш раціонального та менш обтяжливого для державного бюджету способу комплектування ЗС, тобто такого співвідношення військовослужбовців контрактної і строкової служби, яке забезпечить достатній рівень ефективності військ (сил).
З урахуванням загальноприйнятих у світі вимог до рівня укомплектованості військових частин особовим складом, що дозволяє підтримувати їх боєготовність на рівні спроможності виконувати завдання за призначенням, найбільш прийнятним для України є співвідношення кількості військовослужбовців за контрактом до військовослужбовців строкової військової служби 7 : 3.
За такого співвідношення та передбаченої Державною програмою розвитку Збройних Сил України на 2006-2011рр. чисельності ЗС України 143 тис. осіб і чисельності рядового, сержантського та старшинського складу близько 80 тис. осіб, чисельність військовослужбовців за контрактом орієнтовно становитиме близько 55 тис. осіб, а військовослужбовців строкової військової служби – 25 тис. осіб.
Це дозволить укомплектувати військовослужбовцями за контрактом посади сержантів, а також посади, що визначають бойову готовність військових частин, а решту посад – особами, які призиватимуться на строкову військову службу. За таких умов, терміни проходження строкової військової служби можуть бути суттєво скорочені, оскільки через відсутність особливих кваліфікаційних вимог укомплектованість цих посад не впливатиме на рівень бойової готовності військової частини (підрозділу), а за умов виникнення загрози збройного конфлікту, їх можна буде легко доукомплектувати за рахунок військовозобов’язаних.
Крім того, існуватиме можливість відбору з числа військовослужбовців строкової служби кращих кандидатів для залучення їх на військову службу за контрактом.
Слід зазначити, що дійсно демократичне суспільство має не лише забезпечувати громадянину певні права та соціальні свободи, а й виховувати в нього розуміння власної відповідальності та готовності в разі потреби встати на їх захист. З урахуванням цього, проходження строкової військової служби стає своєрідним інструментом цивільного контролю суспільства над ЗС.
Дискусія навколо контрактної служби, що продовжується друге десятиліття, на жаль, відволікає увагу суспільства від більш важливих проблем Збройних Сил України, зокрема: катастрофічної нестачі у військах нових сучасних озброєнь і військової техніки; низької інтенсивності бойової підготовки; відсутності проміжної професійної ланки між офіцерами та солдатами – тобто дієздатного сержантського корпусу.
Практично всі політичні партії, говорячи про професіоналізацію армії, роблять наголос на контрактній службі, вважаючи її панацеєю від усіх проблем. Це додає їм голосів на виборах, але не вирішує самих проблем.
Але між призовною і контрактною армією існують принципові розбіжності, які впливають на місце таких армій в суспільстві та їх завдання. За умов скасування комплектування армії на основі загального військового обов’язку та переходу на комплектування за контрактом (договором про найм) ЗС кардинально змінюють своє призначення. Збройний захист країни від зовнішньої агресії перестає бути справою всього народу, який відсторонюється від вирішення найголовнішого завдання – забезпечення існування самої країни.
Таким чином, сьогодні є необхідність більш ґрунтовного вивчення питань доцільності повного переходу ЗС України на комплектування військовослужбовцями, які проходять військову службу за контрактом, та оптимального співвідношення військовослужбовців строкової військової служби до чисельності військовослужбовців за контрактом.
З метою вивчення цього питання доцільно створити незалежну державну комісію, до складу якої залучити кращих кваліфікованих співробітників, насамперед, з економічних, юридичних і фінансових питань. Крім того, до роботи комісії доречно залучити кілька потужних науково-дослідних інститутів (центрів).
Для більш якісної роботи комісії доцільно видати спеціальне розпорядження Президента України, яким зобов’язати Міністерство оборони та інші органи виконавчої влади надавати їй повну підтримку та всю необхідну інформацію в пріоритетному порядку.
1 * Taschenbuch Deutsche Bundeswehr 2006/07, pag. 496-497
2 ** Розпорядження Президента України №1043 від 10 травня 2005р.
